В связи с этим назрела необходимость перехода от изменений форм к совершенствованию содержания: механизмов (методов) экологического управления. Одним из перспективных направлений реформирования является разработка и утверждение административных регламентов, например, по осуществлению функции государственного экологического контроля, а также по оказанию государственных услуг в области экологического нормирования (разработка проектов нормативов выбросов и сбросов).
При этом необходимо четко разграничить термины "государственные функции" и "государственные услуги". Представляется, что услугой не может являться выдача разрешений на ведение хозяйственной деятельности (выдача разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов), без получения которых такая деятельность подлежит запрету.
Вместе с тем принятие административного регламента, устанавливающего порядок государственного экологического контроля, не отвергает необходимости разработки и принятия постановления Правительства РФ о государственном экологическом контроле, предусмотренном ч. 1 ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды[24]".
В результате должна сложиться следующая система правового регулирования экологического контроля: Федеральный закон "Об охране окружающей среды" - Постановление Правительства Российской Федерации "О Перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" - административный регламент по осуществлению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору функции федерального государственного экологического контроля - административные регламенты по осуществлению Федеральной службой по надзору в сфере природопользования отдельных видов природно-ресурсного контроля (лесного, водного, геологического).
Предпринимаемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти попытки реформирования федерального государственного экологического контроля сводятся в основном к предложениям по изменению критериев отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к объектам федерального государственного экологического контроля. Однако при этом отсутствует сам механизм разграничения объектов на основе установленных критериев. Указанный механизм вполне может быть реализован в рамках Постановления Правительства Российской Федерации "О Перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю"[25]. При этом представляется, что нет практической необходимости и целесообразности в утверждении перечня объектов федерального государственного экологического контроля Правительством Российской Федерации, поскольку это затруднит впоследствии оперативное внесение изменений в данный перечень.
Важной новеллой законодательства является ограничение государственного экологического контроля только этапом эксплуатации объектов хозяйственной деятельности. В соответствии с ч. 7 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ[26] не допускается осуществления иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, а также государственного экологического контроля в отношении объектов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ. Таким образом, для большинства объектов строительства государственный экологический контроль будет проводиться только на стадии эксплуатации объекта. Кроме того, государственные природоохранные органы не участвуют также в процедуре приемки в эксплуатацию построенного объекта.
Особого внимания заслуживает проблема осуществления муниципального экологического контроля. В настоящее время полномочия органов местного самоуправления по муниципальному экологическому контролю упразднены, однако его упоминание осталось в перечне видов экологического контроля в ч. 2 ст. 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Рядом субъектов Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вносились проекты федеральных законов, которые окончательно исключили бы муниципальный экологический контроль из федерального законодательства. При этом муниципальный земельный контроль (ст. 72) предусмотрен Земельным кодексом РФ наряду с государственным земельным контролем.
Таким образом, ситуация с муниципальным экологическим контролем является юридически не определенной. В связи с исключением из Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации[27]" вопроса организации и осуществления экологического контроля объектов производственного и социального назначения в отдельных муниципальных образованиях положения о муниципальном экологическом контроле были признаны утратившими силу, в других - продолжают действовать.
В одном субъекте Российской Федерации - Вологодской области - региональными властями органам местного самоуправления были переданы полномочия по осуществлению государственного экологического контроля субъектов РФ. Законом Вологодской области от 28 июня 2006 г. "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны окружающей среды"[28] органы местного самоуправления Вологодской области наделены полномочием по осуществлению государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов, контроль которых осуществляется уполномоченным органом в сфере охраны окружающей среды области, в том числе:
1) вести учет объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду;
2) обращаться в суд с требованием об ограничении, приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;
3) предъявлять иски о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;
4) обеспечивать население информацией о состоянии окружающей среды на территории муниципального образования.
В целях обеспечения выполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления наделены правом утверждать перечни должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды). Перечень объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих контролю уполномоченным органом в сфере охраны окружающей среды области и органами местного самоуправления, устанавливается Правительством области. Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок.
Финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются законом области об областном бюджете на очередной финансовый год в форме субвенций с выделением отдельной строкой и расшифровкой по каждому муниципальному образованию. Кроме того, Законом предусматривается передача материальных ресурсов, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Хотелось бы надеяться, что указанная позитивная практика получит распространение и в других субъектах РФ.
В новом Лесном кодексе РФ[29] (ст. 98) впервые в российском законодательстве предусмотрен муниципальный лесной контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов. Лесной контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (муниципальный лесной контроль и надзор) должен осуществляться органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Указанные положения вызывают определенную критику со стороны специалистов, поскольку в существующем виде муниципальный лесной контроль и надзор нереализуем и его может постичь судьба муниципального экологического контроля.
Кроме того, следует обратить внимание на неразграничение в ЛК РФ функций контроля и надзора, что противоречит целям и задачам административной реформы. Так, в Концепции административной реформы в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р, отмечается, что контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности).
Необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Для этого после принятия соответствующих нормативных правовых актов предстоит выделить из действующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры, сократить численность государственных служащих.