Одним из основных загрязнителей атмосферы является транспорт, создающий в крупных городах неблагополучную ситуацию из-за своих вредных выхлопов от двигателей внутреннего сгорания. Поэтому при проектировании, производстве и эксплуатации автомобилей, самолетов, судов и других передвижных средств и установок разрабатываются и осуществляются в соответствии с законодательством РФ меры по предотвращению и сокращению выбросов в атмосферу этими средствами и установками. Количество вредных веществ, выбрасываемых транспортными средствами, не должно превышать нормативов ПДВ[14].
Все транспортные средства, находящиеся в эксплуатации, подвергаются контролю органами ГИБДД и другими органами, ответственными за соблюдение ПДВ. Не допускается производство и эксплуатация транспорта, в выбросах которого содержание вредных веществ превышает установленные нормативы. В противном случае наступает юридическая ответственность за загрязнение атмосферного воздуха. Соблюдение нормативов вредных воздействий обеспечивается при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий и сооружений, при совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов и оборудования. При этом предусматриваются улавливание, утилизация, обезвреживание вредных веществ и отходов, полное исключение выбросов.
Предприятия и организации, деятельность которых связана с выбросами загрязняющих веществ в атмосферу, независимо от времени ввода их в действие должны быть оснащены сооружениями, оборудованием и аппаратурой для очистки выбросов и средствами контроля за количеством и составом выбрасываемых веществ. При планировании размещения и развития городов должны учитываться состояние в них атмосферного воздуха и прогнозы его изменения.
Проектирование, застройка и реконструкция городов проводятся в соответствии с санитарно-гигиеническими правилами; должны приниматься меры к улучшению благоустройства и озеленению территорий населенных пунктов и производственных площадей. Размещение в населенных пунктах терриконов, отвалов, складирование промышленных отходов, производственного, бытового мусора, являющихся источниками загрязнения воздуха пылью, вредными газообразными и дурнопахнущими веществами, сжигание отходов на территориях запрещаются, кроме случаев, когда сжигание осуществляется с соблюдением требований по охране атмосферного воздуха[15].
Согласно Положению о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха, утвержденному постановлением Правительства РФ, он осуществляется Министерством природных ресурсов РФ и его территориальными органами. Они взаимодействуют на основе соглашений с Министерством здравоохранения и социального развития РФ и Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и их органами[16].
Контроль опирается на мониторинг (наблюдение) атмосферного воздуха, который имеет целью комплексную оценку и прогноз его состояния, обеспечение государственных и муниципальных органов, организаций, населения текущей и экстренной информацией о загрязнении воздуха. Государственный мониторинг атмосферного воздуха является составной частью государственного мониторинга окружающей среды[17].
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор за состоянием атмосферного воздуха осуществляет государственная санитарно-эпидемиологическая служба на основании Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[18] и Положения о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации[19]. Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха» предусматриваются производственный и общественный контроль за охраной атмосферного воздуха, плата за загрязнение окружающей среды выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, права граждан и общественных объединений, международное сотрудничество.
2. Наблюдение за состоянием атмосферного воздуха
В Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха»[20] устанавливаются общие цели мониторинга атмосферного воздуха и дается определение мониторинга атмосферного воздуха: это система наблюдений за состоянием атмосферного воздуха, его загрязнением и происходящими в нем природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния атмосферного воздуха, его загрязнения. Задачи мониторинга природных ресурсов с той или иной степенью детализации формулируются в ряде федеральных законов.
В ст. 67 Земельного кодекса РФ предусматриваются задачи государственного мониторинга земель, например прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов; информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра и контроля, обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды. Сходные цели имеет и мониторинг атмосферного воздуха. Подробнее они предусматриваются в Положении о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды, утвержденном постановлением Правительства РФ[21].
Мониторинг атмосферного воздуха является составной частью мониторинга за состоянием окружающей среды и входит в Единую государственную систему экологического мониторинга, созданную в 1993 г. Функции осуществления государственного мониторинга атмосферного воздуха возлагаются на специально уполномоченные государственные органы исполнительной власти и их территориальные органы:
– в области гидрометеорологии и смежных с ней областях – согласно Федеральному закону «О гидрометеорологической службе»[22];
– в области охраны окружающей среды – согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды»[23];
– в области санитарно-эпидемиологического надзора – согласно Федеральному закону «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[24].
В соответствии с Положением о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды, утвержденным постановлением Правительства РФ, перечень объектов, владельцы которых должны осуществлять мониторинг атмосферного воздуха, устанавливают и пересматривают территориальные органы МПР России совместно с территориальными органами Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды[25]. Владельцы объектов (источников вредных химических, биологических и физических воздействий) – юридические лица должны осуществлять мониторинг и охрану атмосферного воздуха посредством производственного контроля в соответствии с законодательством РФ об охране атмосферного воздуха.
Органы государственной власти ряда субъектов РФ активно участвовали в подготовке и принятии нормативных правовых актов, необходимых для реализации ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в том числе путем изменения и дополнения своих актов, которыми устанавливался мониторинг атмосферного воздуха. Хотя законодательство об охране атмосферного воздуха, как и законодательство о животном мире, не предусматривается в Конституции РФ, где перечисляются вопросы ведения РФ и субъектов РФ, оно входит в законодательство об охране окружающей среды и предполагает совместную компетенцию РФ и ее субъектов.
Единство системы и государственный характер наблюдений за атмосферным воздухом предполагают приведение в соответствие с федеральным законодательством актов субъектов РФ по вопросам охраны, использования и мониторинга атмосферного воздуха, иным аспектам совместного ведения в области охраны окружающей среды.
Правовой характер основных мер по защите атмосферного воздуха от загрязнения, разграничение полномочий по осуществлению мониторинга атмосферного воздуха, неотъемлемая связь атмосферного воздуха с другими компонентами природной среды предполагают объединение и разнообразие усилий общества по совершенствованию правового, организационного, экономического механизма охраны атмосферного воздуха. К правовому регулированию охраны атмосферного воздуха имеют отношение ряд нормативных правовых актов, регулирующих смежные и сходные природоохранные отношения. Органы государственной власти субъектов РФ, например, не только ведут Красную книгу субъекта Российской Федерации, но и вносят предложения о дополнениях в Красную книгу РФ.
Нередко принимаются акты об упорядочении транспортного движения в крупных городах в целях уменьшения выбросов вредных загрязняющих веществ в атмосферный воздух. В городе Москве разработан и осуществляется план приостановления деятельности предприятий, наиболее загрязняющих атмосферу, на случай повышения температуры и усиления юго-восточного ветра в целях предупреждения угрозы для жизни и здоровья людей в результате загрязнения атмосферного воздуха[26]. Договорные формы приобретают все большее значение: договоры заключаются между различными государствами, между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти ее субъектов, между субъектами РФ.
Атмосфера является существенным фактором определения климатических и погодных условий на Земле. Ресурсы атмосферы занимают большое место в экономической деятельности человека. Атмосфера интенсивно эксплуатируется как транспортная коммуникация. Воздух является неотъемлемым компонентом производственных процессов, получения тепловой энергии, иной хозяйственной деятельности человека.
Атмосферный воздух является одним из важнейших жизненно важных элементов природы, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных. Эти обстоятельства предопределяют необходимость правового регулирования общественных отношений по поводу его охраны от разнообразных вредных химических, физических и биологических воздействий. Основная полезная функция атмосферы заключается в том, что она служит незаменимым источником кислорода, необходимого для существования всего живого на Земле. Все функции атмосферного воздуха, выполняемые им по отношению к растительному и животному миру, человеку и обществу, являются важнейшей предпосылкой для обеспечения всестороннего правового регулирования охраны атмосферного воздуха.