Правовые аспекты экологической экспертизы проектов в Российской Федерации (стр. 2 из 14)
Таким образом, на стадии планирования экологически опасной деятельности защищать право граждан на благоприятную окружающую среду можно с большей эффективностью. Тем более что легче предотвратить, чем исправлять. Возможно, именно поэтому и законодательство в области принятия экологически значимых решений по планируемой деятельности более продумано и реально в исполнении, чем аналогичное законодательство для действующих объектов.
В отличие от процедур ОВОС и экологического аудита, которые имеют единую с экологической экспертизой методологическую основу, заключение государственной экологической экспертизы имеет статус правового акта индивидуального предписания, то есть обладает юридической силой аналогичной решению суда. Ни один вид экспертизы, кроме экологической, не удостоен принятия по нему отдельного закона. Все это говорит об особой значимости института экологической экспертизы.
Началом деятельности проектных организаций по оценке воздействия на окружающую среду можно считать 1985 год, когда в ведомственных актах бывших союзных структур появились специальные разделы, где был поставлен вопрос о комплексной оценке принимаемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия при проектировании, строительстве и эксплуатации разного рода строений и сооружений.
3 июля 1985 года вышло постановление правительства "О соблюдении требования законодательств об охране природы и рациональному использованию природных ресурсов", в котором сказано: "Установить порядок проведения обязательной экологической экспертизы новой техники, материалов, а также проектов строительства". Но на практике осталось все по-прежнему.
27 декабря 1989 года вышло постановление Верховного совета СССР "О неотложных мерах экологического оздоровления страны". Начиная с 1990 года, органами ГЭЭ было дано указание не принимать к рассмотрению предплановую, предпроектную и проектную документацию без информации по ОВОС и открывать финансирование работ по всем проектам и программам только после положительного заключения ГЭЭ.
В 1995 году вышел федеральный закон "Об экологической экспертизе" что привело к формированию структурированной правовой базы и к повышению статуса экологической экспертизы.
Но, несмотря на достаточно длинную историю существования ГЭЭ и сильную, развитую законодательную базу, и по сей день ведется строительство по недоработанным проектам низкого качества, вводятся в эксплуатацию объекты, которые получили положительное заключение ГЭЭ, но оказались на практике достаточно вредоносными для окружающей среды или же ожидаемая прибыль оказалась ниже, а вред выше, чем было оценено экспертами ГЭЭ. То есть ГЭЭ не стала мощным заслоном на пути появления новых опасных объектов. Почему так происходит? Данная дипломная работа – попытка ответить на этот вопрос.
Эффективность экологической экспертизы зависит от многих факторов, что делает этот институт объектом исследования большого количества научных направлений: экономики, экологии, географии, социологии… В данной работе рассматриваются только правовые аспекты экологической экспертизы проектов в Российской Федерации через участие общественности в принятии эколого-значимых решений по планируемой деятельности.
СХЕМА 1. ФУНКЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ
Проведение экологической экспертизы регламентируется большим количеством нормативных и методических документов. Основные из них - это:
Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19.12.91;
Федеральный закон "Об экологической экспертизе" (от 19.07.95 г.);
Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 698;
Регламент проведения государственной экологической экспертизы, утвержденный Приказом Госкомэкологии России от 17 июня 1997 г. N 280 (32);
Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы на территории Липецкой области, утвержденное Постановлением Главы Администрации Липецкой области от 5.08.96 г. N 334;
Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности утвержденный Приказом Госкомэкологии РФ от 25.09.97 N 397;
Приказ от 28 сентября 1995 г. N 392 "Об утверждении единой формы заключения государственной экологической экспертизы.
Закон "Об экологической экспертизе" регулирует правовые отношения в области экологической экспертизы, которые направлены на реализацию конституционного права граждан России на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных экологических последствий хозяйственной или иной деятельности.
Разработчики Закона исходили из следующих принципов:
1. предотвращение экологического кризиса невозможно в отсутствии норм прямого действия в сфере экологической экспертизы;
2. все виды деятельности, экологические последствия которых связаны с прямым или косвенным воздействием на окружающую среду, должны проходить проверку на соответствие экологическим требованиям;
3. различные виды государственной экспертизы не должны входить в какую-либо зависимость друг от друга.
4. в целях координации эколого-экспертной деятельности на всех государственных уровнях нормы, регулирующие отношения в сфере экологической экспертизы, должны устанавливаться федеральным законом.
СХЕМА 2. СИСТЕМА НОРМАТИВНЫХ АКТОВ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
Заключение ГЭЭ по своей силе и статусу сравнимо с решением суда. Сообщение внесудебному институту таких полномочий вызвало необходимость регулирования деятельности в этой сфере по аналогии с процессуальным законодательством. Так регламент проведения ГЭЭ (32) утвержден приказом ГКЭ и обязателен к соблюдению всеми экспертными комиссиями. Первые успешные дела по признанию положительных заключений ГЭЭ необоснованными и незаконными были выиграны по нарушениям процессуального характера.
Заключение экспертной комиссии еще более внушительно, чем решение суда и имеет примерно ту же форму, утвержденную приказом ГКЭ:
реквизиты;
суть дела (проекта);
замечания и предложения (мотивировочная часть);
выводы, которые должны соответствовать замечаниям и предложениям заключения и могут быть только трех вариантов
а) одобрить представленные материалы;
б) доработать материалы по замечаниям и предложениям заключения и доработанные материалы представить повторно на государственную экологическую экспертизу;
в) отклонить представленный документ на основании заключения экспертной комиссии
подписи всех членов экспертной комиссии.
Правда заключение ГЭЭ начинает обладать юридической силой (решение экспертной комиссии вступает в силу) с момента утверждения заключения главой специально уполномоченного органа в сфере экологической экспертизы.
2.ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА
Изучая экологическое право, участвуя в общественном экологическом движении и знакомясь с опытом работы ведущих общественных экологических организаций, я обнаружила ряд проблем, касающихся как проведения общественной экологической экспертизы, так и участия общественности в проведении государственной экологической экспертизы и принятии экологически значимых решений.
Анализ успешных общественных экологических экспертиз (ОЭЭ) позволил сделать вывод, что успех достигнут там, где на помощь местной общественности пришли соратники из других регионов, в первую очередь из Москвы, и там, где результаты ОЭЭ были подкреплены активными, а нередко и радикальными действиями общественности.
Почему так происходит? Что мешает цивилизованному, самостоятельному (без поддержки соратников из других регионов) и действенному участию общественности в принятии решений на региональном уровне? Что следует предпринять для изменения ситуации к лучшему?
Для того, чтобы найти ответ на этот вопрос, мною было выполнено исследование "Экологическая экспертиза: участие общественности в принятии решений", для освещения хода исследования, представления и обкатки его результатов сделан Интернет-сайт с аналогичным названием.
Предлагаю вашему вниманию перечень проблем, с которыми приходится сталкиваться общественности, участвующей в принятии решений, а также возможные пути выхода из проблемной ситуации. В составлении этого перечня помогло изучение опыта работы некоммерческой организации «Эколайн» (Москва), доступно и подробно представленного на сайте этой организации и в выпускаемых ею пособиях, а также работ Николая Николаевича Гришина (Центр экологических проектов, Москва) и многих других (см. перечень литературы).
Составленный перечень был представлен на сайте и для совместного поиска путей решения обозначенных проблем организована дискуссия. Дальнейшее изложение материала данной главы показано примерно в той же форме, как на сайте, для того, чтобы отобразить ход дискуссии и мнения разных специалистов в указанной сфере.
Весь большой перечень проблем проведения экологической экспертизы проектов в РФ можно объединить в четыре группы:
Процедура экологической оценки;
ОЭЭ и участие общественности в принятии решений;
Законотворчество на региональном уровне;