Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» определил, что особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Законом установлены категории особо охраняемых природных территорий, их задачи, особенности правовых режимов, меры охраны, запрет на изъятие земель государственных заповедников и национальных парков и др. Вместе с тем отношения, связанные с использованием природных ресурсов особо охраняемых природных территорий, регулируются также Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О животном мире». При этом развитие земельных отношений, процесс разграничения права государственной собственности на землю, а также разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления диктует необходимость совершенствования правового регулирования системы особо охраняемых природных территорий.
Десятилетняя практика применения Федерального закона «Об экологической экспертизе» показала, что государственная экологическая экспертиза выступала в качестве одного из наиболее эффективных инструментов, позволяющих еще на стадии подготовки и принятия управленческих решений обеспечить выполнение требований охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Однако с развитием градостроительного и земельного законодательства, введением технических регламентов требуется пересмотр объектов государственной экологической экспертизы с целью их уточнения и приведения в соответствии с современными экономическими условиями. В частности, в связи с принятием Федерального закона от 18 декабря 2006 года №ФЗ-232 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации», были существенно упрощены процедуры получения разрешений на осуществление градостроительной деятельности. Государственная экспертиза, проводимая по Градостроительному кодексу Российской Федерации, имеет ограниченную задачу – оценку соответствия проектной документации требованиям технических регламентов. В то же время преодоление административных барьеров, ограничивающих или препятствующих инвестиционной деятельности, не должно провоцировать пренебрежение требованиями охраны окружающей среды со стороны субъектов предпринимательской деятельности. Поправки в законодательство о техническом регулировании установили необходимость специального регулирования воздействия на окружающую среду нормами экологического права.
С учетом вышеизложенного следует разработать новый порядок осуществления государственной экологической экспертизы, усилив роль оценки воздействия на окружающую среду, ответственность застройщика за выбор экологически обоснованного сценария строительства и функционирования объектов, обеспечить прозрачность и объективность деятельности государственных органов, экспертирующих намерения застройщиков, ориентировать деятельность этого правового института на профилактику экологических правонарушений. Особое внимание следует уделить законодательному закреплению публичных консультаций со всеми заинтересованными сторонами, включая общественность, местных жителей и т.п., на всех этапах проектного цикла. Отсутствие такого механизма является главным принципиальным отличием рассмотрения проектов в нашей стране и за рубежом.
2. Пробелы в законодательстве
К вопросам правового регулирования, нерешенным к настоящему времени, следует отнести:
· порядок осуществления государственного, общественного и производственного экологического контроля,
· стратегическая (кумулятивная) оценка воздействия на окружающую среду,
· реализация принципа непревышения ассимиляционных возможностей окружающей природной среды при ведении хозяйственной и иной деятельности, а также разрешения допустимых воздействий на окружающую среду на уровне показателей наилучших существующих доступных технологий (общепринятая практика в странах ОЭСР),
· порядок установления зон экологического бедствия,
· охрана почв и охрану растительного мира (кроме лесов),
· возмещение вреда от экологических правонарушений, в том числе возмещение экологического вреда прошлых лет,
· ответственность товаропроизводителя за жизненный цикл продукции,
· экологическое образование и культура,
· экологическое страхование,
· экологический аудит и сертификацию,
· определение понятия и порядок доступа к экологической информация.
3. Упор на карательные, а не на стимулирующие меры
Практика природоохранной деятельности и объективные показатели состояния окружающей среды показывают, что административные методы в сфере управления окружающей средой оказываются недостаточно эффективными, а экономические рыночные регуляторы в законодательстве практически отсутствуют. Так, например, правовые основы обращения с отходами в целях предотвращения их негативного воздействия на окружающую природную среду, вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья установлены Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Законом определены основные направления государственной политики в данной сфере: создание системы управления отходами, внедрение ресурсосберегающих технологий, максимально возможное вовлечение отходов в хозяйственный оборот, введен институт права собственности на отходы. Отсутствие же законодательно закрепленных экономических регуляторов, таких как налоги, налоговые льготы, субсидии, залоговая стоимость и т.п., применение которых в зарубежных странах позволило создать системы рециклинга отходов и сократить негативное воздействие отходов на окружающую среду, большое количество подзаконных актов, в основном касающихся учета и контроля в сфере обращения с отходами, не позволяет эффективным образом обеспечить реализацию норм и принципов указанного закона.
В Российской Федерации сейчас законодательно установлены: плата за негативное воздействие на окружающую среду; административные штрафы за нарушение требований природоохранного законодательства; возмещение вреда окружающей среде, причиненного вследствие нарушений требований природоохранного законодательства. Правовые нормы, касающиеся льготного налогообложения для природопользователей, не имеют необходимых механизмов реализации. Используемые экономические механизмы носят сугубо фискальный характер и отличаются низкой эффективностью своего воздействия.
Экономическое регулирование должно быть основано на том, что:
· государственное регулирование в сфере охраны окружающей среды должно стимулировать модернизацию производства и экологизацию товаров и услуг;
· экономический ущерб в результате причинения экологического вреда, в том числе собственникам (пользователям) природных ресурсов, имуществу юридических лиц и граждан, должен быть полностью компенсирован;
· санкции за нарушения законодательно установленных требований и условий разрешений на природопользование должны быть адекватны причиненному ущербу окружающей среде и побуждать природопользователя к предупреждению загрязнений, а не к тому, чтобы закладывать мизерную плату за загрязнение в себестоимость продукции.
4. Неопределенность нормирования
Не создана необходимая правовая база системы природоохранного (экологического) нормирования, основы которой заложены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Одной из причин этого является закрепление различных по сути определений понятий, а также используемых терминов, касающихся нормирования воздействий на окружающую среду, как в вышеуказанном законе, так и в Федеральных законах «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсах», Водном кодексе Российской Федерации и других актах, что приводит к различным методам правового регулирования.
На сегодняшний день плата за негативное воздействие взимается за очень небольшое число загрязнителей, в то время как законодательством предписывается устанавливать нормативы по всему их спектру.
5. Отсутствие связи между обязательствами, вытекающими из членства Российской Федерации в международных конвенциях и соглашениях и национальным законодательством
Российская Федерация, являясь Стороной международных договоров в сфере охраны окружающей среды, должна выполнять обязательства по применению и соблюдению международных норм и правил. Неоспорим вклад в российскую природоохранную и правоприменительную практику таких международных договоров как: Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия (Париж, 1972 г.) в части вопросов природного наследия; Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (Вашингтон, 1973 г.), Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц (Рамсар, 1971 г.), Международная конвенция по регулированию китобойного промысла (Вашингтон, 1946 г.), Соглашение о сохранении белых медведей (Осло, 1973 г.), Конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондон, 1972 г.) и Протокол к ней (1996 г.), Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 1979 г.) и протоколы к ней, Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке (Париж, 1994 г.), Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 1989 г.), Венская конвенция об охране озонового слоя (Вена, 1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (Монреаль, 1987 г.), Рамочная Конвенция ООН об изменении климата и (Нью-Йорк, 1992 г.), Киотский протокол (Киото, 1998 г.), Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и многие другие.