4. Правовые аспекты надзорной деятельности
В новых (рыночных) хозяйственных отношениях наряду с техническими проблемами в надзорной деятельности все чаще возникают и проблемы правового характера. Актуальным стал вопрос законодательного и нормативного обеспечения надзорной деятельности, для чего требуется подготовить и принять ряд законов, регулирующих безопасность производств в различных сферах экономики, а также и надзорную деятельность.[9]
Принят Федеральный закон “О промышленной безопасности опасных производственных объектов”. Он направлен на регулирование промышленной безопасности на объектах, подконтрольных Госгортехнадзору России. Основная цель закона — снижение вероятности возникновения аварий на опасных производственных объектах благодаря принятию мер по предупреждению промышленных аварий. Требования промышленной безопасности устанавливаются законом для всех стадий функционирования опасного производственного объекта, начиная с его проектирования и заканчивая выводом объекта из эксплуатации. Не менее важны и такие требования закона, как проведение экспертизы промышленной безопасности, анализ причин аварий и их учет на промышленных объектах, допуск к работе на опасных производственных объектах лиц, имеющих соответствующую квалификацию.
Закон устанавливает обязанности и права должностных лиц федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в области промышленной безопасности, которые распространяются как на работников центрального аппарата, так и работников округов и инспекций. Для введения в действие Федерального закона “О промышленной безопасности опасных производственных объектов” разработан план его реализации, готовится соответствующее распоряжение Правительства. Закон предусматривает принятие Правительством ряда правовых документов. Госгортехнадзору России также предстоит разработать и утвердить ряд документов в порядке реализации этого закона. Чтобы закон начал действовать, нужна активная, целенаправленная работа, для чего следует уже сегодня определить ее направление для центрального аппарата Госгортехнадзора России, округов и инспекций.
Закон “О промышленной безопасности опасных производственных объектов” потребует также пересмотра ряда нормативных актов (правил, инструкций, положений) Госгортехнадзора России, приведения нормативной базы в соответствие с действующим законодательством. По состоянию на 01,07.97 в системе Госгортехнадзора России и на подконтрольных ему объектах действует более 295 нормативных документов, утвержденных Госгортехнадзором России и признанных в числе действующих, ранее утвержденных Госгортехнадзором СССР или Госпроматомнадзором СССР.
В первом полугодии 1997 г. Госгортехнадзором России утверждено и зарегистрировано 11 нормативных документов, введено в действие 15, в том числе 7 правил безопасности, 4 методических документа, 4 положения и ряд изменений к правилам. В то же время объем представляемых на утверждение нормативно-технических документов (НТД), предусмотренных планом работы на 1997 г., не выполнен (представлено и утверждено 1 1 , что немногим больше половины документов).
Не обеспечили своевременное утверждение нормативов Управления по котлонадзору и надзору за подъемными сооружениями, по надзору за охраной недр и геолого-маркшейдерскому контролю, отделы по надзору в металлургической промышленности, за предприятиями по хранению и переработке зерна. Необходимо срочно принимать меры по исправлению такого положения с тем, чтобы программу 1997 г. выполнить в полном объеме. Заместителям начальника Госгортехнадзора России следует установить контроль за устранением отмеченных недостатков. К основным причинам необеспечения своевременного утверждения НТД относятся: низкое качество проектов НТД, представляемых разработчиком заказчику, перебои с финансированием, затруднения при согласовании с министерствами и ведомствами, недостаточная активность и контроль за разработкой со стороны управлений и отделов Госгортехнадзора России.
Не лучше обстоит дело и с решением вопроса по изданию и введению в действие нормативных правовых актов. Здесь допускаются необъяснимые затяжки со сроками издания и вводом в действие. Из утвержденных в 1996 г. и первом полугодии 1997 г. 28 нормативов — изданы и введены в действие 23. Отдельные правила изданы тиражами 100-200 экземпляров.
В этом случае правила распространяются через основных пользователей, а другие заинтересованные организации, граждане, учебные заведения, библиотеки не имеют возможности приобрести их, да и о самом факте издания узнают с большим опозданием. Так и создается еще одна проблема: как приобрести правила, издававшиеся несколько лет тому назад?
Недостаточно используется для информации специалистов об утвержденных нормативах журнал “Без-
опасность труда в промышленности”. Надо стремиться к тому, чтобы как можно больше нормативных документов публиковать в журнале. Следует упорядочить обеспечение округов утверждаемыми нормативами. Задача центрального аппарата должна состоять в том, чтобы своевременно информировать округа о выходе того или иного нормативного документа и по возможности направлять в их адрес по одному контрольному экземпляру.
Необходимо активнее работать над формированием электронных версии правил и норм и параллельно в каждом округе комплектовать фонд действующих правил и норм.
Совершенствование нормативного регулирования — важная задача надзорного органа.
Назрела необходимость пересмотреть “Положение о разработке, согласовании и пересмотре руководящих документов” и дополнить его пунктом, предусматривающим четкую организацию и регистрацию выхода из печати нормативного акта, ввода его в действие, контроль за поступлением нормативного акта к пользователю, уточнить действующие положения, исходя из опыта последних лет и положений принятого Закона “О промышленной безопасности опасных производственных объектов”.
Для совершенствования нормативной базы Госгортехнадзором России разработана и утверждена среднесрочная программа разработки (пересмотра) нормативных документов на 1997-2000 гг. Данная программа предусматривает разработку и пересмотр более ста нормативных документов, в том числе 80 — это новые нормативы.
5.Лицензионная деятельность Гостехнадзора России
В настоящее время в министерствах составляются планы на очередной год, в которых будет предусмотрена статья и на финансирование науки. Отраслевым управлениям и отделам необходимо активнее сотрудничать с соответствующими подразделениями Миннауки, находить понимание и поддержку с их стороны. Надо работать с министерствами, крупными промышленными компаниями по долевому финансированию нормотворческой деятельности.
Разрешительная деятельность, осуществляемая Госгортехнадзором России, — один из основных механизмов воздействия на предприятия, гармонично согласующийся с рыночными отношениями в экономике. И от эффективности его использования зависит и результативность контрольной деятельности Госгортехнадзора России.
За период осуществления лицензионной деятельности (около 4 лет) органами госгортехнадзора выдано свыше 76 тыс. лицензий, из них 6 тыс. — центральным аппаратом. Приостановлено действие 350 лицензий, аннулировано 550, в основном из-за изменения организационно-правовой формы или ликвидации предприятия. Направлено 160 уведомлений органам власти и другим заинтересованным органам о приостановке или аннулировании лицензии. В то же время положение с безопасностью на предприятиях и приведенные показатели свидетельствуют о том, что еще недостаточно эффективно используется органами госгортехнадзора такой действенный механизм регулирования, как лицензирование.
Техническое состояние производств и их готовность к осуществлению лицензируемых видов деятельности зачастую оцениваются формально. Это приводит к тому, что допускаются к деятельности, связанной с повышенной опасностью, организации, не имеющие отработанной системы управления безопасностью.
Важный рычаг воздействия на производства по обеспечению промышленной безопасности — контроль за условиями действия лицензий. Однако в настоящее время он работает крайне слабо, так как условия действия лицензии формируются по шаблону без учета специфики и состояния производства, в общих фразах, что затрудняет сам контроль. К тому же инспекторский состав этому вопросу уделяет крайне мало внимания. А он должен быть главным[9].
Имеются недостатки и в организации лицензирования. Центральный аппарат Госгортехнадзора России допускает выдачу лицензий организациям, не получив мнение соответствующего округа о ее деятельности. Нет должной согласованности и взаимодействия между отраслевыми управлениями при комплексном рассмотрении материалов, представляемых на получение лицензии, сроки их рассмотрения неоправданно затягиваются.
Участились случаи выдачи лицензий округами на виды деятельности, отнесенные к компетенции центрального аппарата Госгортехнадзора России (Башкирский, Иркутский, Московский городской, Ростовский, Челябинский и другие округа). Некоторые округа (Тюменский) пытаются выдавать лицензии на виды деятельности, не предусмотренные Указом Президента и Положением о порядке выдачи специальных разрешений (лицензий). Установленный порядок регистрации и прохождения материалов, представленных для оформления лицензии, не позволяет контролировать сроки рассмотрения материалов и качество оформляемых лицензий, а разработанная форма отчетности по лицензионной деятельности не обеспечивает получение достаточной информации от округов.
С уходом министерств от управления отраслями изменилась ситуация с разработкой, постановкой на серийное производство, закупкой по импорту оборудования для подконтрольных производств, что привело к усилению негативных моментов в этом вопросе.