В ФРГ на уровне общин выделяют 4 модели организации местного самоуправления: 1) модель магистрата (население избирает представительный орган - совет, который затем из своего состава избирает председателя и назначает коллегиальный исполнительный орган - магистрат - из профессиональных управленцев); 2) северогерманская система совета (избранный местным населением представительный орган совет - избирает из своего состава бургомистра, выполняющего представительские функции, и назначает директора общины, который осуществляет исполнительную власть); 3) модель бургомистра (избранный населением совет выбирает бургомистра, который является главой исполнительной власти, и управу - коллегиальный орган исполнительной власти); 4) южно-германская модель (близка к модели бургомистра, но бургомистр как глава исполнительной власти избирается населением).
На сегодняшний день практически полностью везде доказала свою максимальную эффективность южно-германская модель. Смысл южно-германской модели заключается в том, что есть бургомистр, который одновременно возглавляет два органа: исполнительный и представительный. Он является выборным, и только прямыми выборами избирается, одновременно по должности после избрания возглавляет два органа местного самоуправления.
Глава 2. Сравнительный анализ местного самоуправления в РФ и смешанной модели местного самоуправления на примере Германии
2.1 Компетенция, права и гарантии МСУ
На первый взгляд может показаться, что между ФРГ и РФ в рамках конституционных основ организации и деятельности органов местного самоуправления нет никаких существенных различий. Казалось бы, близость правовых систем, историческая связанность (использование немецкого опыта в ходе земской реформы 1864г.), общность федеративной формы государственного устройства, одинаковая модель местного самоуправления (смешанная), тем более использование немецкой формы местного самоуправления (южногерманская). Однако, это не совсем так. В чем же разница между местным самоуправлением в ФРГ и РФ?
Несмотря на единый дуалистический подход к оценке задач местного (коммунального) самоуправления, в обеих странах существуют различия в порядке их правового оформления, в анализе их содержания. Так, в России на федеральном уровне закрепляется примерный каталог "вопросов местного значения", в Германии же федеральный законодатель исходит из принципа "всеохватывающей компетенции" общин, а значит, из отсутствия необходимости перечисления их предметов ведения. Вопросы ведения местного сообщества, находящиеся в ведении общин и их объединений, традиционно подразделяются на добровольные и обязательные(прямо закрепленные за территориальными корпорациями в федеральных или земельных законах коммунальные задачи). В России же, деление вопросов местного значения на обязательные и добровольные до сих пор не получило ни теоретической, ни практической интерпретации, хотя законодательная основа для подобной классификации содержится в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": одни вопросы находятся в ведении муниципальных образований, другие могут быть приняты к рассмотрению (ст. 14, ст. 15, ст. 16, ст.17 ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").
На Федеральномуровне Основным законом Германии (§§1-3 ст. 28) установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель, и Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления. Согласно параграфу 1: "Конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства в духе настоящего Основного Закона. В землях, округах и муниципалитетах граждане должны иметь представительства, избранные путем всеобщих, свободных и равных выборов при тайном голосовании. В муниципалитетах выборный территориальный орган может заменяться муниципальным собранием". В России вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется населением, органами местного самоуправления самостоятельно и под свою ответственность.
В соответствии с параграфом 2: "Муниципалитетам должно быть предоставлено гарантированное право разрешать в рамках закона все их местные дела под свою ответственность. Ассоциации муниципалитетов также пользуются правом самостоятельности в рамках их законных полномочий и в соответствии с положениями законодательства". В 3-м параграфе "Федеральное правительство гарантирует соответствие конституционного устройства земель основным правам и положениям, изложенным в §§1,2". Таким образом, в Германии на федеральном уровне установлены только основные права и гарантии местного самоуправления.
Согласно Конституции РФ: "В РФ признается и гарантируется местное самоуправление" (ст.12), "Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту…" (ст.133). Таким образом, в РФ на федеральном уровне установлены основные гарантии местного самоуправления, где местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
В российской и немецкой правовой теории и законодательстве наблюдаются различные подходы к анализу статуса субъектов местного самоуправления. В Германии носителями права на коммунальное самоуправление признаются территориальные сообщества - основанные на членстве граждан по признаку их проживания на соответствующей территории, юридические лица публичного права - общины и их объединения (типа районов или уездов), а сами граждане и жители осуществляют свое права по участию в управлении в рамках этой корпорации и через нее. Соответственно право на самоуправление не рассматривается как основное право граждан. Право на местное самоуправление практически во всех землях не вписывается также в конструкцию "основных прав юридических лиц" (что предопределено особым статусом общин и их объединений, их "включенностью" в систему государственного устройства). В России же как в теории, так и в судебной практике право на местное самоуправление рассматривается, прежде всего, как конституционное правогражданина. Субъектом этого права признается также территориально организованное в рамках муниципального образования население, т. е. муниципальное образование, статус которого в целом сопоставим со статусом общин и их объединений в Германии. Однако наряду с муниципальными образованиями правосубъектностью в сфере местного самоуправления обладают органы местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом правами юридического лица. Соответственно и в Конституции РФ решение всех вопросов на местном уровне закрепляется за органами местного самоуправления: согласно ст. 132, именно органы местного самоуправления решают вопросы местного значения, они же наделяются отдельными государственными полномочиями. Подобная ситуация с "двойственной правосубъектностью" ведет к серьезной путанице на практике, к необоснованной подмене муниципальных образований их органами, а следовательно, к ограниченному восприятию права на местное самоуправление.
Статус внутригородских муниципальных образований определяется уставом муниципального образования, в котором органы местного самоуправления городского административного округа также могут быть наделены статусом юридического лица. Органы территориального общественного самоуправления в соответствии с российским законодательством также могут признаваться юридическими лицами и как таковые выступать в гражданского обороте от собственного имени, в том числе при реализации переданных им на решение отдельных полномочий местного самоуправления.
Существенные различия наблюдаются в подходах к обеспечению судебной зашиты права на самоуправление, что обусловлено различиями в интерпретации права на местное самоуправление. В России право на местное самоуправление защищается, прежде всего, как конституционное право граждан (в Конституционный Суд РФ - через институт конституционной жалобы граждан). Конституционно-правовая защита права на коммунальное самоуправление в Германии осуществляется через институт специальной коммунальной конституционной жалобы (речь идет о защите права общин и их объединений на местное самоуправление). При этом в обеих странах не исключается и иной путь конституционно-правовой защиты - посредством осуществления Конституционным судом нормоконтроля в порядке, предусмотренном Конституцией.
Право общин и их объединений на местное самоуправление в Германии подлежит также защите в административно-правовом порядке (через систему административных судов). В России органы местного самоуправления вправе выступать от имени муниципальных образований в судах общей юрисдикции (в рамках гражданского судопроизводства) и в арбитражных судах (в рамках арбитражного судопроизводства). При этом требуется, чтобы органы обладали статусом юридического лица, что вносит путаницу в решение вопроса о том, чьи интересы защищает орган - свои собственные как юридического лица или муниципального образования.
Конституции земель содержат подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных органов власти. Конституции земель должны соблюдать гарантии, предоставляемые ст. 28 Основного Закона. Столь значительное различие в компетенциях федерального уровня России и Германии в отношении местного самоуправления объясняется тем, что германское федеративное государство сложилось в результате объединения суверенных государств. Российская же Федерация складывалась путем передачи части полномочий федерального центра субъектам Федерации, находящимся только в процессе своего становления. Строго унифицированного порядка в организации власти на уровне федеральных земель не существует, потому этот порядок в различных землях может значительно отличаться.