В декабре 1989 г. Госкомприрода направила своим подразделениям два письма о процедуре оценки воздействия на окружающую среду. Они запрещали отделам государственной экологической экспертизы принимать на экспертизу проекты, не содержавшие результатов оценки воздействия на окружающую среду, а также приводили перечень другой обязательной документации, представляемой на экспертизу.
18 мая 1990 г. Госкомприродой была принята “Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов”, действовавшая до 1 января 1992 (Государственный Комитет по охране природы, 1990). В Инструкции содержалось описание основных принципов и специфических требований к процедуре оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Были введены описание стадий процедуры ОВОС, а также положения о консультациях с общественностью. В соответствии с данной Инструкцией результаты ОВОС подлежали рассмотрению отделами государственной экологической экспертизы. Впоследствии Инструкция была использована рядом министерств и ведомств для разработки отраслевых инструктивно-методических документов по ОВОС. Более того, она до настоящего времени используется в некоторых странах СНГ (например, в Белоруссии), а в других —- послужила основой для создания национальных процедур ОВОС (например, в Казахстане).
Принятые в конце 80-х годов нормативно-правовые акты отразили растущий уровень обеспокоенности экологическими проблемами в обществе, требования демократизации и “гласности” в принятии решений, а также большую степень восприимчивости к западному опыту экологической оценки. Был введен институт экологической экспертизы, независимой от заказчика. В ряде случаев экологически значимые решения по намечаемой деятельности принимались с учетом мнения широкого круга заинтересованных сторон. С другой стороны, хотя такие решения подразумевали необходимость комплексной оценки намечаемой деятельности, обязанности заказчиков в этой сфере не были четко сформулированы и по-прежнему регулировались нормами предшествовавшего периода. В целом, понятия междисциплинарных исследований, неопределенности, открытости и участия заинтересованных сторон оставались за рамками требований, предъявлявшихся к заказчикам.
В 90-х годах российская система экологической оценки сформировалась в современном виде. В начале десятилетия делался выбор между двумя моделями, одна из которых рассматривала в качестве основы системы экологической оценки механизм ОВОС, а другая делала основной упор на государственную экологическую экспертизу. Обе модели исходили из того, что заказчик выполняет оценку воздействия на окружающую среду, а затем материалы ОВОС рассматриваются в рамках государственной экологической экспертизы. Разница состояла в том, какой из названных этапов понимался как основной, какой из них имел более высокий юридический статус и на каком этапе предусматривалось появление официальных документов.
25 февраля 1991 г. СССР была подписана “Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте” (Конвенция Эспоо) (ЕЭК, 1991). В 1992 г. Правительство России подтвердило участие России в Конвенции. Когда в июле 1994 г. было принято “Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации” (Минприроды РФ, 1994), то в качестве одной из основных причин принятия этого Положения была указана необходимость реализации данной Конвенции.
11 декабря 1991 г. СССР прекратил свое существование. В результате союзные и российские органы охраны окружающей среды были объединены, а советское природоохранное законодательство продолжало действовать в России за исключением тех случаев, когда принимались новые российские законодательные акты, заменяющие или отменяющие его.
19 декабря 1991 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон РСФСР “Об охране окружающей природной среды” (Закон РСФСР, 1991), действующий в настоящее время. Он придал обязательный характер государственной экологической экспертизе плановой и проектной документации, включая технико-экономические обоснования, всех проектов вне зависимости от их масштаба и характера. Основная ее цель была определена как “проверка соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества”. Запрещалась реализация проектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Закон также предусмотрел возможность проведения общественной экологической экспертизы (подробнее см. разделы. Он не содержал каких-либо требований к процедуре проведения экологической оценки заказчиком и не упоминал термина “оценка воздействия на окружающую среду”.
1 августа 1992 г. управлением государственной экологической экспертизы Минприроды была введена “Временная инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах” (Главное управление государственной экологической экспертизы, 1992). Инструкция определяла объем и содержание той информации, которую разработчик проекта был обязан включить в состав проектной документации для представления на экологическую экспертизу. В основном, документ требовал предоставления информации, свидетельствовавшей о соблюдении экологических требований, а также разрешений и согласований государственных органов (в пределах их компетенции). Инструкция упоминала оценку воздействия на окружающую среду, однако не содержала никаких процедурных требований и не регламентировала формат предоставления информации.
22 сентября 1993 г. Совет Министров принял “Положение о государственной экологической экспертизе” (Правительство РФ. 1993а), которое оставалось основным нормативным актом в этой области до принятия в конце 1995 г. нового Федерального закона “Об экологической экспертизе”. В Положении не содержалось упоминания об оценке воздействия на окружающую среду.
15 ноября 1993 г. Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов было объявлено о решении разработать “Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации”. Предлагаемое Положение подлежало утверждению Указом Совета Министров. В то же время, Министерство еще раз подтвердило свое решение, принятое еще в 1989 г., не принимать на экспертизу проектную документацию, которая не сопровождалась материалами, отражавшими результаты проведения ОВОС.
Проект “Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации” был разработан весной 1994 г. Согласно проекту, ОВОС представлял собой “элемент процедуры принятия решений, направленный на определение и предотвращение негативного воздействия на окружающую среду” (Максименко Ю.Л., 1994). В проекте Положения говорилось, что ОВОС является составной частью процесса принятия решений, и подчеркивалась необходимость проведения ОВОС на самой ранней стадии разработки проекта, перечислялись участники проведения ОВОС. В проекте был приведен список документов, которые должны были передаваться на экспертизу разработчиком проекта хозяйственного объекта. Документация по ОВОС должна была включать анализ альтернатив, отражать результаты участия общественности, а также использование результатов ОВОС в процессе принятия решений. Процедура ОВОС являлась обязательной лишь для определенных видов хозяйственной деятельности и объектов, список которых содержался в Положении и был схожим со списком проектов, приведенным в “Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте” (ОЕЭК, 1991).
Предлагаемый проект не нашел достаточной поддержки у российских ведомств, и поэтому Положение не было принято постановлением правительства. Однако, претерпев ряд изменений, оно было утверждено Приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов 18 июля 1994 г., а 22 сентября 1994 г. зарегистрировано в Министерстве юстиции. Одно из наиболее существенных изменений, введенных в переработанное Положение, касалось самого определения оценки воздействия на окружающую среду. В окончательном варианте приведена следующая формулировка: “Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества” (Минприроды РФ, 1994). Таким образом, в сравнении с первоначальной формулировкой, роль ОВОС была серьезно ограничена и сведена, в первую очередь, к регулированию нормируемых воздействий, в то время как проект Положения давал определенные возможности для регулирования экологических последствий, в том числе и не попадающих под действие формальных стандартов. Данное Положение действовало до мая 2000-го года.
Наконец, в 1995 г. был принят Федеральный закон “Об экологической экспертизе” (Федеральный закон, 174-ФЗ, 1995). В Законе были в основном сохранены принципы государственной экологической экспертизы, установленные в предшествовавших законодательных актах. Закон также определил права и обязанности сторон, участвующих в этом процессе (государственных органов, заказчика, общественности). С принятием этого Закона и ряда нормативных актов, развивающих его положения, в частности, “Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации” (Госкомэкология РФ, 2000), сформировалась в общих чертах современная российская система экологической оценки, которая рассматривается в последующих главах этой части.
Литература:
"Экологическая оценка и экологическая экспертиза" Авторы: О.М.Черп, В.Н.Виниченко, М.В.Хотулёва, Я.П.Молчанова, С.Ю.Дайман