(3) поиска взаимоприемлемых альтернатив, позволяющих предотвратить неблагоприятные последствия осуществления проекта намечаемой деятельности”.
Здесь следует обратить внимание на один важный момент. Согласно Закону “Об экологической экспертизе”, заказчик представляет на экологическую экспертизу “материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности” для любого проекта. Однако закон не устанавливает каких-либо требований к процедуре этой оценки. Содержание “материалов оценки воздействия…”, представляемых на экспертизу, определяется специальным документом — “Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности”. Требования же процедурного характера, в частности, процитированное выше положение об общественных слушаниях или обсуждениях, содержатся лишь в “Положении об оценке воздействия…” и применимы только к проектам, перечисленным в этом документе.
Далее, на стадии государственной экологической экспертизы, общественности также предоставляется право на получение информации:
· о результатах проведения государственной экологической экспертизы [56, ст.19];
· о нормативно-технических документах, которые устанавливают требования к проведению государственной экологической экспертизы [56, ст.7, ст.8].
Следует отметить, что Закон “Об экологической экспертизе” не оговаривает права граждан на получение документированной информации о готовящихся проектах. Исключение составляют случаи проведения общественной экологической экспертизы. Ниже мы обсудим дополнительные возможности получения информации, связанные с этим механизмом.
Здесь же отметим, что в действующих нормативных документах отсутствует сколько-нибудь четкая регламентация обязанностей инициатора деятельности (инвестора) на ранних стадиях проектного цикла. Механизмы реализации прав общественности определены недостаточно конкретно или с существенными оговорками. С другой стороны, почти полностью отсутствует и сложившаяся практика в этой области, наличие которой могло бы снять необходимость в детальной регламентации процесса. Все это не создает предпосылок для своевременного обсуждения с общественностью намечаемой деятельности, и может приводить к возникновению конфликтных ситуаций. Большинство таких конфликтов начинается с того, что население узнает о проекте “вдруг”, внезапно, причем нередко уже после начала его реализации.
Заметим, что именно момент начала взаимодействия инициатора деятельности с общественностью в значительной степени определяет отношение общественности к проекту и, в некоторых случаях, судьбу проекта в целом. На ранних стадиях проектного цикла многие пожелания общественности могут быть учтены относительно легко, в то же время это практически невозможно сделать позже, когда основная работа по проектированию уже завершена.
Необходимое условие получения информации о намечаемой деятельности — выяснить, в каких именно документах содержатся нужные сведения о деятельности и ее воздействии на окружающую среду. Важно также определить, какие из этих документов могут быть предоставлены общественности официально2 и где эти документы могут быть получены.
Из числа документов, которые готовятся до момента принятия окончательного решения о реализации намечаемой деятельности, общественности могут быть в той или иной мере доступны следующие:
· декларация о намерениях;
· обоснование инвестиций (иногда называемое “ТЭО инвестиций”);
· технико-экономическое обоснование проекта (ТЭО);
· документация, отражающая согласования намечаемой деятельности органами надзора и контроля;
· заключение государственной экологической экспертизы.
Три первых документа отражают характеристики намечаемой деятельности, проектные решения и т.п. Подготовка этих документов является ответственностью заказчика. Их последовательность отражает этапы принятия проектных решений, их постепенной детализации.
Декларация о намерениях
59]. Хотя декларация содержит лишь сведения самого общего характера, в предлагаемой форме содержатся, например, разделы о возможных воздействиях намечаемой деятельности на окружающую среду, сточных водах, отходах и обращении с ними. Сама по себе декларация не требует какого-либо согласования или утверждения. Смысл ее подготовки состоит в том, что на основе этого документа начинается официальный диалог по поводу намечаемой деятельности между заказчиком и органами власти, а также органами контроля и надзора.
Действующая нормативная база не содержит специальных гарантий доступа общественности к декларации. Тем не менее, сам характер этого документа, достаточно общего и предназначенного для обсуждения намечаемой деятельности с широким кругом лиц, не подразумевает наличия в нем конфиденциальной информации.
Авторам неизвестны прецеденты, когда региональная или местная администрация отказала бы общественности в доступе к декларации, имевшейся в наличии (на практике во многих случаях заказчик не подает декларацию). Проблему, однако, представляет отсутствие механизма распространения информации о подаче деклараций, — публикация сведений об этом не является обязанностью ни заказчика, ни административных органов. В результате удачный момент для открытого обсуждения основных характеристик намечаемой деятельности оказывается упущен, что создает предпосылки к возникновению конфликтных ситуаций в дальнейшем. Отметим, что создание такого механизма на местном уровне могло бы стать предметом для обсуждения общественными организациями с соответствующими органами власти.
Обоснование инвестиций и технико-экономическое обоснование
Содержание обоснования инвестиций (ТЭО инвестиций) определяется упомянутым документом СП 11-101-95, а технико-экономическое обоснование (ТЭО) строительства — документом СНиП 11-01-95 [59а]. ТЭО разрабатывается на основе принципиальных решений, отраженных в обосновании инвестиций. Предполагается, что именно на основе материалов обоснований инвестиций органы исполнительной власти оформляют Акт выбора земельного участка. Оба документа содержат разделы, связанные с воздействием намечаемой деятельности на окружающую среду. Это “Оценка воздействия на окружающую среду” для обоснования инвестиций и “Охрана окружающей среды” для ТЭО. Требования к содержанию этих разделов определяются отдельным документом — “Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности” [60]. Отметим, что на практике во многих случаях обоснование инвестиций как отдельный документ не готовится. При этом в состав ТЭО могут входить оба названных раздела.
Вообще говоря, и обоснование инвестиций, и ТЭО могут быть объектом государственной и, соответственно, общественной экологической экспертизы3 (с учетом оговорок, сделанных в статье 24 Закона “Об экологической экспертизе” [56], о чем сказано ниже). В соответствии с действующим законодательством, предоставление этой документации на общественную экологическую экспертизу является обязанностью заказчика (хотя известны отдельные прецеденты получения ТЭО в государственных природоохранных органах). Ниже рассмотрены возможные действия общественности при отказе заказчика предоставить эти документы.
Согласования
Иногда актуальным оказывается вопрос о том, с какими органами согласована проектная документация. Каждый проект проходит согласования со множеством органов контроля и надзора. Перечень этих органов приведен в “Разъяснениях...”, изданных Минстроем РФ [61]. Некоторые из этих органов согласуют условия природопользования или землепользования. Документы, отражающие различные согласования, как правило, образуют один из разделов ТЭО. Ознакомившись с этим разделом, можно составить ясное представление о том, с какими инстанциями проект согласован, а с какими — нет.
Заключение государственной экологической экспертизы
Этот документ непосредственно предшествует окончательному решению по проекту. Заключение государственной экологической экспертизы может быть положительным или отрицательным [56, ст.18]. К сожалению, Закон “Об экологической экспертизе” требует лишь информировать общественность о результатах проведения экспертизы, и не содержит гарантий доступа к заключению. На практике такое “информирование”может свестись к простому сообщению о положительном или отрицательном результате экспертизы.
С нашей точки зрения, отказ в предоставлении общественности заключения государственной экологической экспертизы со ссылкой на то, что закон не содержит специального положения о доступности этого документа, не является законным. Безусловно, заключение содержит информацию, затрагивающую конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, и, следовательно, должно быть доступно в соответствии, например, со статьей 24 Конституции РФ [25, ст.24, п.2] (см. главу 4). Возможна, конечно, ситуация, когда заключение содержит информацию, доступ к которой ограничен на основании действующего законодательства (упомянутая статья 24 Конституции содержит оговорку к положению о доступности документов: “если иное не предусмотрено законом”). Однако эти проблемы должны решаться применительно к каждому конкретному документу. В любом случае, отсутствие специальной нормы о предоставлении общественности заключения экспертизы не является основанием для ограничения доступа к нему.
Согласно Закону “Об экологической экспертизе” общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями). Она может проводиться до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней. Как уже было сказано, организация общественной экологической экспертизы предоставляет дополнительные возможности доступа к информации о намечаемой деятельности. В целом, этот инструмент может оказаться полезным как для получения документированной информации, так и для эффективного ее использования.