Первое преимущество общественной экологической экспертизы — возможность официального получения документации по проекту. Так, при соблюдении организаторами экспертизы всех условий, оговоренных статьями 20–24 Закона “Об экологической экспертизе” [56], заказчик обязан предоставить на общественную экологическую экспертизу документацию в том же объеме, что и на государственную. Серьезные исключения из этого положения оговорены статьей 24 [56] — общественная экспертиза не проводится в отношении объектов, “сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну”. Однако при отсутствии общественной экспертизы обязанности заказчика по предоставлению документированной информации вообще не определены.
Следует заметить, что при существующей правовой неопределенности понятия “коммерческая тайна” заказчик имеет возможность почти произвольного отказа в выдаче исходной документации на общественную экологическую экспертизу. Это представляет собой серьезную проблему: общественность оказывается полностью лишена права на доступ к информации [56, ст. 3, 4, 14, 20–24, 36–39, 42].
Одним из путей решения этой проблемы может быть обращение в суд. Авторам, однако, подобные прецеденты неизвестны, и эффективность этого пути оценить трудно. Можно, тем не менее, предположить, что доказательство отсутствия конфиденциальной информации в проектной документации может оказаться затруднительным. Дело в том, что наличие в документации даже отдельных сведений, относящихся к этой категории, дает заказчику возможность отказать в предоставлении всей документации на законном основании. К сожалению, действующая нормативная база не определяет механизма, который позволил бы “расцепить” конфиденциальную информацию и сведения о воздействии намечаемой деятельности на окружающую среду. В ряде стран, например, заказчик обязан готовить специальный документ, который отражал бы предполагаемые воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и был бы “по определению” доступен общественности. Эффективность такого подхода подтверждена мировой практикой.
Наконец, судебный путь решения данной проблемы не очень эффективен с точки зрения конечного результата. Сроки большинства известных нам судебных разбирательств, в которых граждане успешно защищали свои экологические права, превышают время проведения государственной экологической экспертизы, а общественная экспертиза не может проводиться по окончании государственной.
Поэтому более продуктивной может оказаться попытка достичь компромисса с заказчиком, добившись предоставления лишь части проектной документации. Во многих случаях квалифицированное заключение может быть подготовлено на основе части документации, составляющей объект государственной экологической экспертизы. Это могут быть, например, разделы “Оценка воздействия на окружающую среду” или “Охрана окружающей среды”, раздел “Основные строительно-энергетические решения”. Может оказаться целесообразным в самом начале проведения общественной экологической экспертизы встретиться с заказчиком и обсудить объем документации, который может быть представлен на экспертизу. При обсуждении этого вопроса следует обратить особое внимание заказчика на право граждан на получение достоверной и полной информации о состоянии окружающей среды.
Разумеется, подобный компромисс возможен не всегда, и далеко не все здесь зависит от позиции общественности. Поэтому особенно важно сделать и официально зафиксировать все необходимые шаги, направленные на получение документов, необходимых для проведения экспертизы. Обо всех случаях нарушения заказчиком законодательства об экологической экспертизе или отказа в предоставлении документации следует немедленно уведомлять органы государственной экологической экспертизы, а также органы власти. В конечном счете, именно от этих организаций зависит окончательное принятие решений по проекту. Нарушение права общественности на доступ к информации о возможных экологических последствиях намечаемой деятельности должно быть учтено этими органами при принятии решений.
Другим преимуществом общественной экологической экспертизы является право ее организаторов участвовать в заседаниях государственной экологической экспертизы в качестве наблюдателей. Хотя детальная трактовка статуса наблюдателя в законе и подзаконных актах отсутствует, его можно трактовать таким образом, что организации, проводящие общественную экспертизу, вправе требовать присутствия своих представителей на всех заседаниях государственной экспертной комиссии без права голоса. Опыт авторов говорит о том, что такое “молчаливое” участие представителей общественности в государственной экологической экспертизе важно, в первую очередь, с точки зрения получения достоверной информации, а также способствует и общей открытости процедуры.
Методические рекомендации по организации и проведению общественной экологической экспертизы подробно описаны в брошюре “Как организовать общественную экологическую экспертизу” [58].
* * *
Заканчивая обсуждение информационных аспектов экологической экспертизы, стоит еще раз напомнить о том, что общественная экологическая экспертиза — не цель и не “абсолютное оружие”, а лишь один из инструментов, служащий для получения достоверной информации и ее независимого анализа, а также для обеспечения учета мнения общественности при принятии экологически значимых решений. Своих целей экспертиза может достичь только тогда, когда аналитическая работа выполнена тщательно и непредвзято. Однако никаких обязательных правовых последствий заключение общественной экологической экспертизы, вообще говоря, не предполагает. Поэтому самое квалифицированное ее проведение не гарантирует принятия решений, обеспечивающих предотвращение или смягчение воздействия на окружающую среду (а именно это, как правило, является конечной целью деятельности общественных организаций).
Кроме того, возможна ситуация, в которой неприемлемый или экологически опасный проект является ответом на реальные потребности, например в утилизации отходов или жилищном строительстве. В таких условиях, даже если проект и удастся остановить, вряд ли это само по себе может считаться удовлетворительным решением. Проблема может быть “загнана вглубь”, и через некоторое время прорвется наружу в виде столь же неприемлемого проекта.
Поэтому для того, чтобы усилия общественности оказались эффективными, общественная экологическая экспертиза должна сопровождаться и другими действиями. Причем речь идет не только о кампании протеста или сборе подписей. Такими действиями могут быть и информационно-просветительская кампания, и открытый диалог с различными сторонами и группами интересов, а также с теми, от кого зависит принятие окончательного решения о реализации намечаемой деятельности. Эти мероприятия могут помочь заинтересованным сторонам взглянуть на проблему шире, способствовать поиску альтернативных подходов, взаимоприемлемых решений.
В городе К. общественной организацией была организована общественная экологическая экспертиза проекта строительства завода по высокотемпературной переработке твердых бытовых отходов (ТБО). Общественность, обеспокоенная возможностью строительства экологически опасного объекта в непосредственной близости от города, провела общественную экологическую экспертизу, показавшую экологическую недопустимость и экономическую нецелесообразность строительства этого объекта. Однако отрицательное заключение общественной экологической экспертизы само по себе не могло содействовать решению проблемы утилизации муниципальных отходов, остро стоящей перед городом.
Одновременно была организована информационная кампания, направленная на развитие комплексных подходов к проблеме утилизации ТБО, кульминацией которой явились общественные слушания. Результат превзошел многие ожидания: городская администрация, убедившись в прогрессивности принципов, предлагаемых общественностью, приступила к разработке городской программы утилизации ТБО, строящейся на комплексном подходе к проблеме. Для этого при администрации был сформирован совет по проблеме ТБО, в который вошли представители всех заинтересованных сторон, в том числе общественности.
Вопросы здоровья человека и состояния окружающей среды тесно связаны между собой. Именно воздействие на здоровье факторов окружающей среды является тем аспектом экологических проблем, который волнует значительную часть населения в наибольшей степени. Поэтому мы рассматриваем эти проблемы в книге, посвященной работе с экологической информацией.
В преамбуле Устава Всемирной Организации Здравоохранения здоровье определяется как состояние полного физического, духовного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней и физических дефектов. Однако любое определение здоровья, включая и это, не может претендовать на абсолютную точность. Различают здоровье индивидуума, то есть отдельного человека, и здоровье населения. Понятие “здоровье индивидуума” нельзя определить точно, так как оно связано с большой широтой колебаний важнейших показателей жизнедеятельности человека, с состоянием приспособительных возможностей организма. В связи с этим возникло понятие “практически здоровый человек”; под этим подразумевается, что наблюдающиеся в организме некоторые отклонения от нормы, не сказывающиеся существенно на самочувствии и работоспособности человека, не могут еще расцениваться как болезнь [62].