С принятием в ноябре 1995 г. Федерального Закона “Об экологической экспертизе” начался новый этап в развитии общественной экологической экспертизы.
Современный период имеет весьма существенные законодательные отличия, что безусловно отражается на возможностях общественного участия, на выборе оптимальной стратегии и тактики. Остановимся на анализе современных законодательных условий, практики проведения общественных экологических экспертиз, проблем, возникающих при этом, а также возможных путей их решения.
Федеральный закон “Об экологической экспертизе” четко определил место общественной экологической экспертизы по отношению к государственной:
“Общественная экологическая экспертиза проводится до или одновременно с государственной экологической экспертизой” [3, ст. 22].
Согласно закону, любая экологическая экспертиза является экспертизой конкретной документации, например, технико-экономического обоснования проектов намечаемой деятельности или расширения/реконструкции существующей, проекта международного соглашения или обоснования заявления о выдаче лицензии.
В законе впервые декларируется, что экологической экспертизе могут быть подвергнуты также проекты нормативно-правовых актов, комплексных и целевых федеральных программ, генеральных планов развития территорий, схем развития отраслей народного хозяйства [3, ст. 11, 12, 21].
Общественная экологическая экспертиза должна быть официально зарегистрирована. Порядок регистрации общественной экологической экспертизы определяется статьей 23 Федерального Закона “Об экологической экспертизе”. Регистрация осуществляется в органах местного самоуправления (городской или районной администрации) на основании заявления от общественной организации (объединения), организующей общественную экологическую экспертизу.
Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в его регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным [3, ст. 23].
В государственной регистрации заявления о проведении общественной экспертизы может быть отказано, если:
· В отношении данного объекта ранее дважды проводилась общественная экологическая экспертиза;
· Объект экспертизы содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;
· Общественная организация (объединение) не была зарегистрирована в установленном порядке;
· Устав общественной организации (объединения), проводящего экологическую экспертизу, не соответствует требованиям статьи 20 настоящего Закона (природоохранная деятельность не является приоритетной или проведение общественных экологических экспертиз не является уставной деятельностью) [3, ст. 24].
Предоставление исходной документации для проведения общественной экологической экспертизы является обязанностью заказчика документации [3, ст. 22, 27]. При этом в рамках действующей нормативно-правовой базы заказчик имеет реальную возможность отказать в выдаче исходной документации, поскольку нет ни одного нормативно-правового акта, регламентирующего открытость документации оценки воздействия на окружающую среду. Единственный нормативный документ, регламентирующий требования к проектной документации в части оценки воздействия на окружающую среду — Инструкция по экологическому обоснованию намечаемой хозяйственной и иной деятельности [4], не содержит никаких указаний по поводу открытости этой документации.
Анализ нормативно-правовой базы показывает, что после введения Федерального Закона “Об экологической экспертизе” права общественности в области экологической экспертизы сводятся в основном к следующему:
1. Получение информации о проектах через общественные слушания и/или обсуждения в средствах массовой информации. Это право можно реализовать в основном для крупных проектов, включенных в “Перечень видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, при подготовке обосновывающей документации на строительство которых оценка воздействия на окружающую среду проводится в обязательном порядке”, приведенный в Положении об оценке воздействия… [5];
2. Проведение общественной экологической экспертизы [3, ст. 20-25; 6, ст. 36];
3. Направление в специально уполномоченные органы в области экологической экспертизы аргументированных предложений по экологическим аспектам намечаемой деятельности;
4. Организации, проводящие общественную экологическую экспертизу, имеют право делегировать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе в качестве наблюдателей;
5. Получение информации о результатах государственной экологической экспертизы [3, cт. 19];
Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридический статус только после утверждения его в органах государственной экологической экспертизы. В том случае, если позиция государственных органов охраны природы в отношении экологических последствий намечаемой деятельности расходится с позицией общественности по этому вопросу, с приданием юридического статуса заключению общественной экологической экспертизы могут возникнуть затруднения.
В ближайшем времени возможно принятие еще одного документа, Положения “Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду”. Новый документ будет действовать вместо прежнего Положения “Об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации” и, возможно, несколько изменит сложившуюся практику общественного участия в принятии экологически значимых решений.
Принятие Закона РФ “Об экологической экспертизе” существенно изменило облик общественной экологической экспертизы как явления общественной жизни. Законодательная регламентация этого понятия открыла определенные возможности, но и наложила значительные ограничения. Наиболее существенным моментом с точки зрения практики общественной экологической экспертизы стало четкое разделение понятий общественной и государственной экологической экспертизы. Напомним, что до принятия этого закона общественная экологическая экспертиза была самым тесным образом связана с государственной и отдельно от нее практически не проводилась. Именно поэтому результаты общественной экологической экспертизы, как правило, всегда учитывались в процессе принятия решений.
На сегодняшний день общественная экологическая экспертиза оформилась как отдельное явление в общественной жизни. Существует практика регистрации общественной экологической экспертизы в органах местного самоуправления, рассмотрения и утверждения ее результатов органами государственной экологической экспертизы. Изменение законодательных условий привело к изменению процедур, появлению новых возможностей и ограничений. Рассмотрим несколько примеров и попытаемся выявить некоторые наиболее общие тенденции.
Во все времена общественная экологическая экспертиза использовалась в первую очередь как “пожарный” метод остановки проектов, не приемлемых по экологическим соображениям. Еще более четко и определенно эта функция общественной экологической экспертизы обозначилась после принятия закона “Об экологической экспертизе”.
Одной из первых общественных экологических экспертиз, выполненных в новых законодательных условиях, была экспертиза проекта мусороперерабатывающего завода в подмосковном г. Троицке. На первых порах события развивались весьма успешно: экспертная комиссия была собрана, экспертиза органами местного самоуправления — зарегистрирована. Но когда настала пора получать документацию и начинать работу, возникло неожиданное препятствие: заказчик — Фонд охраны природы при городской Администрации — категорически отказался выдать исходную документацию, ссылаясь на содержащиеся в ней “ноу-хау и коммерческую тайну”. Безрезультатными оказались попытки инициаторов общественной экологической экспертизы встретиться с заказчиком. Ситуация зашла бы в тупик, если бы не поддержка органов охраны природы, предоставивших общественности запрошенный ими том оценки воздействия на окружающую среду.
Общественная экологическая экспертиза была проведена в кратчайшие сроки. Вывод экспертной комиссии о том, что строительство этого объекта по предлагаемой технологии представляется экологически опасным и экономически нецелесообразным, был поддержан городской Администрацией, отозвавшей согласованный ранее акт выбора площадки для строительства. Троицкая экспертиза стала одним из первых успешных прецедентов общественной экологической экспертизы в новых законодательных условиях.
Успех? Да. конечно. И все же...
Заказчик отказал общественности в предоставлении запрошенной документации. Отказал, не имея, фактически, никаких оснований. Тщательный анализ полученной документации показал, что никаких сведений конфиденциального характера том оценки воздействия на окружающую среду не содержал. Тем не менее, если бы не вмешательство органов охраны природы (по существу, не обязанных помогать общественности в подобных случаях) события могли бы повернуться совсем иначе. Неопределенность законодательства, отсутствие ясности и однозначности в вопросах доступности документированной информации создает реальную почву для злоупотреблений. Безусловно, у общественности остается возможность апелляции в судебные инстанции. Однако реальные сроки судебных разбирательств в сопоставлении со сроками проведения экологической экспертизы заставляют усомниться в эффективности этого механизма для получения объекта общественной экологической экспертизы. В любом случае, эффективность собственно механизма общественной экологической экспертизы существенно снижается из-за наличия подобной неопределенности.