Раздел должен включать проверку соответствия процесса подготовки проекта установленным процедурам. Как правило, плохо проработанные проекты содержат серьезные нарушения процедуры согласований. Поэтому следует тщательно проверить корректность этой стороны подготовки проекта. Нередко нарушенной оказывается процедура отвода земельного участка под строительство. При экспертизе проекта строительства объекта хозяйственной (или иной) деятельности по крайней мере один из членов комиссии должен хорошо разбираться в вопросах, связанных с землеотводом (по крайней мере, следует получить консультацию соответствующего специалиста). В других случаях нарушенными оказываются Водный, Земельный или Лесной кодексы. В заключении одной из общественных экологических экспертиз упоминается двадцать семь законодательных и других нормативных актов, нарушенных при подготовке проекта.
При обсуждении правовых и процедурных аспектов целесообразно иметь ввиду широкий спектр нормативных документов — от федеральных законов до ведомственных инструкций. Ведомственные инструкции становятся обязательными к исполнению для всех лиц, вне зависимости от ведомственной подчиненности, при условии их регистрации в Министерстве юстиции. Следует помнить, что часть проектов требуют от заказчика обязательного проведения процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), в том числе — процедуры согласования проекта с общественностью. Часто именно этот аспект остается вне сферы внимания заказчика. Поэтому следует обратить особое внимание на выполнение заказчиком процедур, предусмотренных “Положением об оценке воздействия на окружающую среду” [10].
Ряд нормативных документов требует обязательного экологического обоснования намечаемой деятельности при подготовке проекта. Требования к этому разделу проектной (предпроектной) документации устанавливаются “Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности”, утвержденной Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (приложение к приказу Минприроды РФ от 29.12.95 № 539)3 [11]. Именно этой Инструкцией мы предлагаем руководствоваться общественным экспертам, оценивая качество документации по экологическому обоснованию. В России понятие качества обосновывающей документации практически не используется при проведении экологической экспертизы. Тем не менее, уровень подготовки материалов по экологическому обоснованию намечаемой деятельности — важный показатель качества проекта в целом. Низкокачественная, небрежно подготовленная документация по экологическому обоснованию намечаемой деятельности, как правило, свидетельствует о недостаточной проработанности проекта в целом и, конечно, его экологических аспектов.
Во многих странах качество процесса оценки воздействия на окружающую среду, а также качество итогового документа этого процесса4, рассматривается как один из важнейших факторов, от которых зависит возможность осуществления проекта. Итоговый документ низкого качества может служить источником серьезных проблем для инициатора деятельности. Для оценки качества итогового документа в ряде стран используют формальные критерии, которые помогают экспертам, готовящим EIS, а также экспертам, участвующим в оценке экологической приемлемости проекта, оценить качество подготовленной документации. Мы сочли, что подобные критерии могут существенно облегчить работу общественной экологической экспертизы. В Приложении 5 приведен список критериев, адаптированных к российским условиям. Надеемся, что предложенный подход покажется полезным нашим читателям и придаст больше объективности работе экспертной комиссии.
Таким образом, анализируя проект, следует обратить особое внимание на качество документации оценки воздействия на окружающую среду.
В этой части Сводного заключения не пытайтесь оспорить (или принять) конкретные цифры, характеризующие величины выбросов и сбросов будущего предприятия. Обратите внимание, например, на то, что разработчики ограничились оценкой предполагаемых выбросов проекта. Большинство разработчиков не идет дальше этого шага. Между тем, оценка воздействия на окружающую среду — понятие, не сводящееся к прогнозу выбросов. Оценка экологических последствий только начинается с факта установления количественных величин выбросов (сбросов). По крайней мере, несколько пунктов Инструкции [11] требуют дать обоснованный прогноз изменения состояния экосистемы при реализации намечаемой деятельности (п.п. 4.6, 4.7, 6.6, 6.12, 6.17). Другие пункты той же Инструкции требуют, чтобы в экологическом обосновании намечаемой деятельности было представлено достаточно материалов для оценки прогнозируемого воздействия на окружающую среду (п. 6.11). В целом, если документация экологического обоснования составлена в соответствии с Инструкцией [11], можно считать, что задача сводится к проверке прогнозов проектировщика и сопоставлении его выводов с экспертными заключениями членов комиссии. Если же проектная документация не содержит обоснованных прогнозов об изменении состояния окружающей среды, задача экспертов существенно упрощается, и документы могут быть возвращены на доработку как не соответствующие требованиям нормативного акта. В этом случае вопрос о допустимости реализации проекта мог бы вообще не рассматриваться. Тем не менее, поскольку мнение общественной экспертной комиссии не является решающим, мы рекомендуем в любом случае оценить принципиальную допустимость реализации проекта.
Эта часть сводного заключения должна отражать точку зрения экспертной комиссии относительно экологической опасности проекта и допустимости его реализации. Именно этому аспекту экологической экспертизы обычно уделяется наибольшее внимание общественных организаций, поэтому здесь мы приведем лишь несколько соображений общего характера.
· Оценивая допустимость реализации проекта, сосредоточьте внимание на наиболее важных, с вашей точки зрения, недостатках проекта. Углубление в малозначимые детали затрудняет восприятие ваших аргументов и дает возможность вашим оппонентам развернуть дискуссию по мелким поводам, уходя от ответа на главные вопросы.
· Многократно проверяйте ваши собственные аргументы и выводы. Любая, даже мелкая ошибка дает возможность поставить под сомнение компетентность Вашей экспертизы. Прежде, чем выпускать в свет итоговый документ, попросите постороннего эксперта оценить качество вашего заключения.
Заключение государственной экологической экспертизы должно содержать выводы о допустимости (или недопустимости) реализации проекта. С нашей точки зрения, такой вывод должен быть сделан и в Сводном заключении общественной экспертизы.
Согласно Закону, Заключение общественной экспертизы приобретает юридическую силу (т.е. вывод о возможности или невозможности реализации объекта экспертизы становится обязательным) в случае его утверждения в специально уполномоченных государственных органах в области экологической экспертизы [2, Ст. 25].
Тем не менее, императивный характер Заключения экологической экспертизы не должен создавать тупиковых ситуаций. Поэтому Сводное заключение должно содержать, кроме раздела “Выводы”, также и раздел “Рекомендации”. Наша позиция в этом вопросе связана с особенностями статуса Заключения общественной экологической экспертизы. В соответствии с действующим законодательством, Заключение общественной экологической экспертизы носит рекомендательный характер и направляется органам, принимающим решение о реализации объекта экспертизы, органам государственной экологической экспертизы, органам местного самоуправления, заказчику, другим заинтересованным лицам и организациям, а также могут публиковаться в средствах массовой информации [2, Ст. 25].
Отметим, что к органам, принимающим решение о реализации, кроме названных выше, относятся любые органы, лицензии или разрешения которых необходимы для реализации объекта. Это может быть комитет по градостроительству, если речь идет о плане застройки, органы Роскомзема, если проект связан с землеотводом и т.п. Всем им следует направить заключение общественной экспертизы. Разумеется, заключение экспертизы следует направить и инвестору, финансирующему проект, который не всегда совпадает с заказчиком документации.
Мы полагаем, что в связи с этим более эффективно при подготовке Заключения общественной экологической экспертизы не ограничиваться выводом разрешительно-запретительного характера, а попытаться очертить наиболее слабые места проекта и наметить разумные альтернативы, в самом общем виде указав возможные пути конструктивного решения ситуации. (Естественно, детальная проработка этих альтернатив не входит в задачу общественной экологической экспертизы.) Такая позиция общественности скорее может принести реальные плоды и будет способствовать повышению авторитета общественных организаций, участвовавших в данной экспертизе. Так, если основным выводом экспертизы является категорическая недопустимость реализации намечаемой деятельности, следует обсудить вопрос о том, есть ли вообще необходимость осуществления подобного проекта. Если такая необходимость есть, следует, по крайней мере, указать на необходимость детального анализа альтернатив проектному решению. Если же вы считаете проект принципиально допустимым, целесообразно сформулировать основные замечания (если таковые имеются) и, при необходимости, наметить пути доработки проекта.