В ноябре Политбюро ЦК РКП(б) одобрило "Основные пункты Конституции СССР", на базе которых в декабре 1922 г. специальная комиссия ЦК разработала проекты Декларации и Договора об образовании Союза ССР.
Как видим, вся подготовка создания СССР проходила на партийном уровне. Можно сказать, что именно партии, прежде всего, мы обязаны созданием нового союзного государства. Единая мощная партийная организация, объединяющая всю страну, возглавляемая едиными центральными органами, обеспечила организационную, пропагандистскую и другую работу, направленную на создание Союза. При этом партии, конечно, пришлось преодолевать шовинистические и националистические настроения в своих рядах. Партийная дисциплина, авторитет высших органов партии позволяли если не убеждать, то в необходимых случаях принуждать тех работников республик, которые уклонялись от реализации исторической цели - создания нового мощного государства.
В конце 1922 г. на проводимую работу откликнулись и народные массы. Хотя каких-либо референдумов, опросов и т.п. по поводу создания СССР не проводилось, массовые собрания, многолюдные митинги, представительные съезды различных обществ и организаций демонстрировали волю населения к созданию Союза, поддержку этой идеи.
В декабре 1922 г. состоялись съезды Советов Закавказья, Украины, Белоруссии, на которых были приняты постановления о необходимости создания СССР. После этого собрался X Всероссийский съезд Советов, признавший своевременным объединение четырех независимых республик в Союз Советских Социалистических Республик.
30 декабря 1922 г. в Москве открылся исторический I съезд Советов Союза ССР, состоявший из представителей РСФСР, Украины, Белоруссии и Закавказья. Почетным председателем съезда был единодушно избран В.И. Ленин, который по болезни не мог присутствовать на нем. Съезд утвердил в основном Декларацию и Договор об образовании СССР, предварительно подписанные конференцией полномочных делегаций объединяющихся республик.
Декларация провозглашала образование СССР, характеризовала исторические условия, в которых происходило это событие, определяла основные принципы объединения республик. Договор закреплял объединение РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР в одно союзное государство, определял систему высших органов власти и управления СССР, основные черты взаимоотношений органов Союза с органами республик, решал вопросы гражданства, бюджетных отношений, закреплял право выхода союзных республик из Союза.
В Договоре предусматривались широкие права Союза Советских Социалистических Республик. К компетенции Союза были отнесены международные отношения, в том числе и внешнеэкономические, установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, а также заключение концессионных договоров, руководство транспортом и связью, вооруженными силами, утверждение единого государственного бюджета, формирование монетной, денежной и кредитной систем, а также системы общесоюзных, республиканских и местных налогов, общих начал землеустройства и землепользования, пользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза, основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданское и уголовное законодательство, установление основных законов о труде, общих начал народного просвещения. В компетенцию Союза входило и основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев, отмена нарушающих союзный Договор постановлений съездов Советов, центральных исполнительных комитетов и Советов народных комиссаров союзных республик и некоторые другие вопросы.
В Договоре устанавливалось, что утверждение, изменение и дополнение его могут производиться исключительно Съездом Советов Союза, т.е. верховным органом государства. Никаких указаний о возможности отмены, денонсации, аннулирования Договора в тексте не содержалось.
Образование СССР увенчало развитие федеративных отношений независимых советских республик, зародившихся еще во время Великой Октябрьской социалистической революции. Оно знаменовало, что существовавшее, довольно несовершенное по форме, федеративное объединение республик теперь превращалось в единое могучее союзное государство.
А.С. Емелин полагает, что при образовании СССР была проявлена поспешность[9]. Думается, что вряд ли с этим можно согласиться. Объективно говоря, чем раньше было бы проведено объединение республик, тем было бы лучше, но до 1922 г. этого просто нельзя было сделать, теперь же момент настал, и откладывать такое грандиозное мероприятие никак не следовало.
За границей в неофициальных изданиях СССР, по привычке, именовали Советской Россией, что, конечно, не соответствовало действительности. К сожалению, эта формулировка вновь появилась в работах современных отечественных авторов. Например, В.М. Курицын говорит о "Российском государстве, в то время существовавшем в форме Союза ССР"[10]. Думается, что такая формулировка может быть воспринята в братских республиках весьма негативно как проявление великодержавного шовинизма.
Глава 2. Право в послевоенные годы:
2.1. Первая Конституция Союза и новые конституции республик
Основной Закон СССР. Создание Советского Союза завершилось принятием Конституции. В ходе работы над проектами Конституции Союза возобновились споры по принципиальным вопросам, касающимся формы объединения республик. Одна группа советских и партийных работников призывала к дальнейшей централизации, другая, наоборот, добивалась широкой децентрализации Советского Союза. И там, и здесь были люди, добросовестно заблуждавшиеся, но звучали и голоса скрытых шовинистов и националистов.
В конце февраля 1923 г. Пленум ЦК РКП(б), обсудив тезисы по национальному вопросу к XII съезду партии, одобрил их и направил В.И. Ленину. До апреля 1923 г. в ЦК РКП(б) и в ЦК республиканских компартий обсуждались предложения об изменениях, которые предполагалось внести в Договор об образовании СССР.
Российская Советская Республика, шедшая от унитаризма к федерализму, как известно, была в 1918 г. провозглашена федерацией законодательно - путем принятия акта конституционного значения - Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа.
Что касается обсуждения в республиках, то VII Всеукраинский съезд Советов по докладу М.В. Фрунзе принял постановление "Об основах Конституции Союза Советских Социалистических Республик". Несмотря на такое название, в документе говорилось преимущественно о договоре. Аналогичный акт 18 декабря 1922 г. принял IV съезд Советов Белоруссии[11].
А.С. Емелин утверждает, что между Лениным и Сталиным было существенное расхождение по порядку оформления образования СССР: Сталин якобы стоял за конституционный, а Ленин - за договорный порядок, и что Сталин вообще был сторонником унитаризма. В действительности свидетельств о подобном расхождении между Лениным и Сталиным из документов не видно. Что же касается отношения к унитаризму, то оба этих руководителя партии, как известно, до Февральской революции были принципиальными противниками федерализма, а впоследствии оба считали, что федерация есть лишь временный этап на пути к будущему социалистическому унитаризму. Применительно же к 1922 г. ни у кого из них не было ни малейших сомнений, что в тот момент федерация - единственный возможный путь формирования Советского государства.
Непосредственно перед I Всесоюзным съездом Советов полномочные делегации республик - учредителей Союза подписали Договор о его образовании. С точки зрения юридической этого было вполне достаточно для создания нового государства. Однако решили Договор провести и через съезд Советов Союза.
Утверждение Договора на съезде придавало ему уже несколько иной правовой характер: из соглашения равноправных участников Договор становился как бы законом для них.
I Всесоюзный съезд Советов, утвердивший в основном проекты Декларации и Договора об образовании СССР, решил передать их на дополнительное рассмотрение ЦИК союзных республик. ЦИК Союза должен был рассмотреть полученные отзывы, утвердить доработанные тексты Декларации и Договора и ввести их в действие. Ему поручалось также представить тексты этих документов на окончательное утверждение II съезда Советов СССР.
Как видим, съезд Советов не говорил о Конституции Союза. Нет упоминаний об Основном Законе и в решениях I Сессии ЦИК Союза, проходившей в тот же день[12]. Вместе с тем ЦИК Союза поставил вопрос о разработке серии актов конституционного значения. Избрав Президиум ЦИК, Центральный Исполнительный Комитет Союза поручил ему разработать Положения о наркоматах СССР, о СНК и Совете Труда и Обороны, о ЦИК и его членах, проекты флага и герба СССР. Согласно этому поручению Президиум ЦИК 10 января 1923 г. создал шесть комиссий. Однако 13 января 1923 г. на первом же заседании комиссии по разработке положений о СНК, СТО и наркоматах СССР была создана подкомиссия, которая приступила к обсуждению проекта Конституции, разработанного Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом. Заметим, что в это же время появляются и возражения против конституционного оформления Советского Союза, идущие со стороны определенной части грузинских и украинских руководителей.