Законность, выступая в качестве разновидности правомерности, выражается в виде ее требований и вытекает из общезначимости права. Законность (как и правомерность в целом) опирается на весьма тонкий механизм регулирования, свойственный правоотношениям, в которых обладающий правом субъект лично заинтересован в исполнении юридической обязанности другой стороной. Следовательно, истоки законности – это интересы и потребности людей, точнее, права субъектов правоотношений, использование которых зависит от исполнения другими участниками правоотношений юридических обязанностей[131]. Следовательно, законность нельзя связывать лишь только с государственным принуждением, так как оно никогда не является гарантией законности, о чем свидетельствуют «черные пятна» истории нашей страны в период 20-50-х годов, пик 37-38 годы. Таким образом, лишь сама законность является единственной гарантией правомерности применения принуждения.
Наиболее основное, но в свою очередь и более общее назначение законности заключается в том, что она выступает в качестве метода государственного руководства обществом, является средством обеспечения правового регулирования. Выступающая в различных интерпретациях законность представляет собой составной элемент политического режима как совокупность методов и средств осуществления государственной власти. Но, в свою очередь, при реализации законности как принципа и в виде метода государственного руководства, законность вновь трансформируется и уже начинает выступать в качестве режима. Хотя эта трансформация является весьма личной, так как здесь можно говорить о том, что и принцип, и метод входит в содержание понятия «режим законности». При анализировании понятий «принцип», «метод» и «режим» можно сделать вывод о тесной их взаимосвязи. Определение режима включает в себя и принцип, который выступает в виде норм поведения, и метод, выступающий в качестве метода управления. Из этого следует, что данная сторона законности является наиболее важной и объемной. Этим и объясняется множество подходов к определению законности в качестве режима. Так, например, Д.И. Бахрах, определяя законность как режим, считает, что «… самая важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма»[132]. Таким образом, законность представляется в облике режима взаимоотношений, взаимодействия между органами государственной власти, должностными лицами и другими субъектами отношений. Но, однако, при этом не уделяется внимание вопросу непосредственной деятельности органов государственной власти, в том числе и наделенных правом применять меры административного пресечения, по осуществлению предоставленных им правомочий, четкому осуществлению функциональных обязанностей.
В.И. Ремневым также делается попытка дать определение законности как режима, но его позиция относилась применительно к деятельности аппарата государственного управления. «Понятие законности в деятельности аппарата государственного управления – основанный на Конституции и других актах законодательства режим функционирования государственного аппарата, всех его служащих, в процессе которого обеспечивается неуклонное исполнение и соблюдение требований законодательства, а также постоянное совершенствование правового регулирования работы аппарата в соответствии с назревшими потребностями общества»[133].
Из приведенных выше определений отчетливо видно, что авторами делается акцент на деятельность аппарата государственного управления. С.С. Алексеев отмечает, что «… если понимать законность как особый общественный режим, то станет очевидным, что нарушение законов отдельными лицами и государственными органами имеет далеко не одинаковое значение»[134]. Несоблюдение юридических норм отдельными гражданами не наносит режиму законности такого существенного вреда, как те же действия, совершенные государственными органами или должностными лицами. В этом случае важное значение для системы исполнительной власти и государственного управления в целом приобретают организационные аспекты режима законности, который представляет собой четкую регламентацию деятельности органов государственной власти, поддержания правопорядка на федеральном, региональном и местном уровнях. Таким образом, именно от государства и его органов, должностных лиц, а точнее их деятельности, зависит сложатся ли экономические, политические и иные условия, способствующие обеспечению режима законности.
Если закон означает формальное признание масштаба свободы, то законность есть требование такого масштаба, а режим законности – состояние общественных отношений, при которых этот равный и относительно справедливый масштаб может быть реально использован субъектами права[135]. Из этого следует, что при рассмотрении определения законности как принципа, метода и режима четко видна тесная взаимосвязь между собой, ибо они вытекают друг из друга. В целом законность является концентрированным выражением природы и структуры правовой сферы и ее внутренних системных связей[136].
В выше приведенных определениях так или иначе речь идет о требовании строгого и неуклонного соблюдения законных и иных нормативных актов государственными органами и их должностными лицами. Вследствие этого некоторые авторы определяют законность лишь как строгое и неуклонное соблюдение действующего законодательства всеми субъектами права, участниками общественных отношений[137]. В таком изложении данное определение не способно раскрыть в необходимой степени такое явление, как законность, а ведь именно определение отражает содержание законности, которое раскрывает сущность законности в узком ее понимании.
Но понимание законности не должно ограничиваться лишь простым соблюдением законодательства, хотя данное условие и необходимо для установления и поддержания правопорядка на должном уровне, так как законность необходима и в сфере правотворчества. Законность должна пронизывать не только поведение исполнителей закона, но и деятельность законодателей. Таким образом, отчетливо видно присутствие двух свойственных ей признаков, характеризующихся непосредственным единством: внешнего – обязанность исполнять законы и внутреннего – качество закона[138]. В ныне существующих реалиях теории права нельзя рассматривать законность в отрыве от законодательства, хотя эти положения раньше активно и не отрицались. Но в современный период совершенно иначе рассматривают и сам закон, и его связь с законностью. О полной реальной законности следует говорить лишь тогда, когда в ее внутренней основе лежит правовой закон, то есть именно тот закон, который одобряется основополагающими установлениями права, к которым можно отнести и его такие ценности, как свобода, равенство, справедливость, права и свободы человека. Вследствие этого представляется возможным определить сущность законности и в качестве издания правовых законов и строгого их исполнения. Рассматриваемая сущность законности в области управления проявляется в едином понимании, неуклонном соблюдении, строгом, точном, единообразном исполнении и применении норм права всеми субъектами государственного управления (в том числе и органами, применяющими меры административного пресечения в пределах своей компетенции), а также их (норм) непрерывное развитие в целях обеспечения безусловного соответствия издаваемых ими актов потребностям всеобъемлющего совершенствования и развития общественных отношений и общества в целом.
Соблюдение принципа законности, а также поддержание режима законности в сфере государственного управления в системе взаимоотношения субъектов исполнительной власти с гражданами и негосударственными организациями приобретают особо важное значение. По мнению Н.В. Витрука, нарушения законов, совершенные гражданами, не являются нарушениями законности, они есть нарушения правопорядка в обществе. Законность же состоит в том, что должностные лица полно выполняют требования законов, выявляют нарушения законов, пресекают их, восстанавливают нарушенные права, привлекают виновных к юридической ответственности[139]. Данное обстоятельство возникает в силу наличия определенных факторов. Во-первых, система органов исполнительной власти является наиболее многочисленной и разветвленной, таким образом, она охватывает наиболее важные сферы общества. Во-вторых, органы исполнительной власти как федеральные, так и субъектов Российской федерации издают нормативные акты, которые могут затрагивать права и свободы человека, определять правовое положение различного рода организаций и объединений. В-третьих, органы исполнительной власти в силу того, что они наделены властными полномочиями, непосредственно распоряжаются материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами. В-четвертых, ряд органов исполнительной власти, деятельность которых нас наиболее интересует, наделен правом осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность (например, органы внутренних дел, налоговые инспекции, налоговые полиции). В-пятых, в чрезвычайных условиях при установлении военного положения властные полномочия военной администрации, органов МВД, ФСБ, объем их юрисдикционной деятельности значительно расширяется.