Федерация не может исключить всех кризисов, разногласий и различий в способах решения общегосударственных проблем, но она, особенно в крупных государствах, создает единственно возможную демократическую основу этих решений, способных удовлетворить интересы всех политических, экономических и националистических сил.
Глава 2. Исторические этапы российского развития федерализма.
В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:
1) создание основ социалистического федерализма (1918-1936 г.г.);
2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 – 1985 г.г.);
3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года.
Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации, кроме того, виделся государственно-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. В.И. Ленин прямо назвал советскую федерацию переходной формой к полному единству трудящихся разных наций.[8] Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами.
Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 года. Этим устанавливалось не только новое государственное устройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии и Тувы, а Украина, Белоруссия, Туркестан и Закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.
На собственно российской территории начался хаотичный процесс создания автономий (республик и областей) по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало, да и население в национальном отношении было смешанным. Тем не менее, этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд автономных областей (Чувашская, Карельская, Марийская и др.). Ясного представления о различиях между республикой и областью (а были еще трудовые коммуны и округа) не было, так как разграничения компетенции между центральным правительством и автономией не проводилось. Поэтому они часто меняли статус, а в ходе Гражданской войны некоторые автономии вообще прекратили свое существование. Но большинство административно-территориальных частей России оставались в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 году в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.
Процесс создания автономий, изменения их границ и полномочий продолжается и после принятия в 1925 году новой Конституции РСФСР. Принятая за год до этого Конституция СССР закрепила создание союзного государства, в котором РСФСР стала одной из равноправных республик; статус ее автономий и административно-территориальных единиц не изменялся, подчиняясь проявившейся общей тенденции движения к фактическому унитаризму.
Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитаризма и являло собой фиктивную федерацию.
Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже, по существу, унитарным. В наше время тенденция к унитаризму в федеральном демократическом государстве не является парадоксом. Еще в 1962 г. немецким правоведом Конрадом Хессе Федеративная Республика Германия была охарактеризована как «унитарная федерация»[9]. Этот вывод связывается с неуклонным возрастанием инициативы и влияния Федерации в сфере законодательной, исполнительной и судебной властей, и, сегодня, несмотря на существующую в Основном Законе Германии презумпцию законодательной компетенции земель, практически вся законодательная власть сосредоточена в руках федерального центра. К исключительному ведению законодательных органов субъектов немецкой Федерации относится лишь правовое регулирование вопросов культуры (Kulturrecht), полицейское право (Polizeirecht) и право общин (Gemeinderecht).
Унитаризация, - по мнению Саленко А.В., - в определенной степени свойственна и России, которая в отдельных аспектах еще более унитарна, Чем Германия[10].
В России унитаризация проявляется, в первую очередь, в сфере законодательства. Законодательная компетенция все больше концентрируется в руках центра. Сфера предметов совместного ведения Федерации и субъектов все больше приближается к сфере предметов ведения одной лишь Федерации. На первый взгляд ст. 72 Конституции РФ предоставляет не только центру, но и всем субъектам РФ право участвовать в законодательном регулировании вопросов совместного ведения Федерации и регионов. Однако «совместность» вовсе не означает того, что центр обязан путем совместной работы с субъектами Федерации разрабатывать законопроекты и проводить их через Российский парламент. Сегодня под совместным ведением центра и регионов понимается «отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени, как Федерации, так и ее субъектов»[11].
В настоящее время очень сильно сократилось договорная практика разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Во-первых, ограничено число случаев, когда заключается договор, а во-вторых, действует приоритет положений Конституции РФ, Федеральных конституционных законов, Федеральных законов перед положениями таких договоров.
Еще одним признаком унитаризации России в наше время служит существование иерархической организованной вертикали как исполнительных, так и законодательных органов государственной власти. Если раньше только исполнительные органы власти составляли единую вертикаль, то принятие Закона от 29 июня 2000 г. о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» ознаменовало собой создание единой вертикали власти и в законодательных органах государственной власти субъектов РФ. Отныне Президенту РФ предоставляется право при наличии определенных в Законе условий (п. 4 ст. 9 Закона) выносить предупреждение законодательным (представительным) органам власти субъектов РФ. В исключительных случаях Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске того или иного законодательного органа субъекта РФ. «Унитаризация России - объективная реальность и она носит объективный характер и вызвана следующими причинами: строительством социального государства с одинаковыми условиями жизни на всей территории РФ, стремлением к единому правовому пространству, к экономической интеграции регионов»[12].
Опыт государственного устройства советского периода ясно, указывает, что тоталитаризм и федерализм несовместимы. Идеи преодоления «национального гнета» и утверждения «национальной государственности» служили средством отвлекающим народы от создания подлинной демократии и правового государства.
Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны в целом и России в частности. Народ поддержал меры по преодолению наследия тоталитаризма, ликвидации формализма федеративного устройства. Неумение властей найти адекватные политические ответы на этот вызов времени в соединении с нараставшими объективными потребностями в демократизации государственного устройства привели к распаду СССР и «параду суверенитетов».
В 1990-1991 г.г. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан и др.) сепаратисты стали требовать выхода из состава Федерации. В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававшихся опасность распада РФ, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора.
Глава 3. Проблемы разграничения полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации
В 90-е г.г. прошлого века многие важнейшие для России вопросы федеративных отношений решались исключительно путем заключения договоров между органами власти Российской Федерации и ее субъектов. Такие договоры устраняли некоторые текущие проблемы в правовом регулировании и государственном управлении, но вместе с тем, порождали другие, поскольку многие положения договоров не соответствовали Конституции и федеральному законодательству. «Особенность этих документов в том, что они стремились подчеркнуть договорный, а не конституционных характер современной России, как бы принизить значение норм Конституции РФ 1993 г., тем более, что некоторые из них приняли несколько раньше свои конституции (Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Саха, Кабарда), многие нормы которых нередко противоречили и продолжают противоречить Конституции РФ»[13].