Надзорное производство:
полномочия прокурорануждаются в конкретизации
Возможность проверки законности и обоснованности судебных актов не только в кассационном, но и надзорном порядке является дополнительной гарантией защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Правом принесения протеста на судебные акты хозяйственного суда в порядке надзора наделен ограниченный круг должностных лиц органов прокуратуры: Генеральный прокурор Республики Беларусь, прокуроры областей и приравненные к ним прокуроры, а также их заместители. Эти лица имеют право приостановить исполнение решения хозяйственного суда до рассмотрения его надзорной инстанцией.
Как и в случае с кассационными протестами, активность и эффективность надзорных протестов прокуроров в хозяйственном судопроизводстве остается незначительной.
Таблица 3
Роль надзорных протестов прокурора в исправлении ошибок в хозяйственном судопроизводстве
| Показатель Год | 1997 г. | 1998 г. | 1999 г. | 2000 г. | 2001 г. | 2002 г. | 2003 г. |
| Всего отменено и измененосудебных актовв порядке надзора | 429 | 544 | 512 | 108 | 119 | 130 | 168 |
| В том числепо протестам прокуроров | 33 | 31 | 34 | 21 | 15 | 20 | 27 |
| Процент от общего количества | 7,7 | 5,7 | 6,6 | 19,4 | 12,6 | 15,3 | 16 |
| Отклонено протестов | 33 | 32 | 31 | 20 | 13 | 30 | 17 |
В гражданской процессуальной науке, как и в науке хозяйственного процессуального права, одним из актуальных остается вопрос о месте и роли прокурора, его задачах в надзорном производстве, соотношении прокурорских и судебных полномочий в этой стадии процесса. К сожалению, приходится констатировать, что процессуальные кодексы, в том числе и ХПК, не формулируют задач судебного надзора.
На наш взгляд, к непосредственным задачам прокурорского и судебного надзора можно отнести следующие:
- проверка законности и обоснованности вступивших в законную силу судебных актов;
- принесение надзорного протеста в случае несоответствия указанных актов закону или материалам дела.
Важно отметить, что методы деятельности суда и прокурора в стадии надзорного производства, положение, занимаемое ими в процессе, различны. "Различие между судом и прокуратурой в области правосудия состоит не в наличии особых задач для каждого из этих органов, а в способах и методах достижения общей цели, присвоенных законом каждому из этих органов" 6. При пересмотре судебных актов в порядке надзора в деятельности должностных лиц органов прокуратуры и судов схожи только первоначальные стадии: изучение жалобы, истребование дела, проверка законности и обоснованности судебного акта, подготовка протеста или мотивированного ответа. В дальнейшем оценку доказательств по делу, доводов протеста дает соответствующий суд. У прокурора таких полномочий нет.
Существенным для понимания роли прокурорского надзора при пересмотре судебных актов, вступивших в законную силу, является определение его в качестве процессуальной деятельности. Именно поэтому законодатель облекает и должен далее облекать действия прокурора в процессуальную форму, устанавливая порядок, приемы и условия надзорного производства в целом, а также отдельных действий прокурора.
Критерии детализации полномочий прокурора в надзорном производстве могут быть различны. Заслуживают внимания следующие направления:
- четкое определение общих и непосредственных задач прокурорского надзора в стадии надзорного производства;
- закрепление в акте законодательства этапов прокурорского надзора в надзорном производстве (установление поводов для прокурорского реагирования и принятия решения в начале прокурорско-надзорного процесса; проверка полученных сведений; подготовка процессуального документа прокурорского реагирования) с обозначением задач каждого из этапов;
- обязательная взаимосвязь полномочий участников надзорных правоотношений по принципу "Праву одного соответствует обязанность другого";
- обеспечение полноты выполнения общих и непосредственных задач прокурорского надзора совокупностью действий прокурора и других участников надзорных правоотношений.
Приведенный перечень направлений можно расширить. Несмотря на кажущуюся простоту, этот вопрос требует более детального исследования. Однако и этот перечень позволяет говорить о необходимости конкретизации в законодательстве полномочий прокурора. Трудно не согласиться с мнением В.Н. Кудрявцева и Б.М. Лазарева о том, что "если нет четкости в определении компетенции, то обеспечить ответственность органов и должностных лиц невозможно". К сказанному можно добавить, что без четкости в обозначении компетенции невозможно также эффективно защитить права и законные интересы физических и юридических лиц.
О праве прокурора обратиться с заявлением о
признании недействительным ненормативного акта
ХПК Республики Беларусь, как и АПК РФ, ограничивают право прокурора направить в хозяйственный суд заявление о возбуждении дела только пределами подведомственности дел. Это означает, что прокурор вправе поставить вопрос о возбуждении любого дела в рамках тех видов производства, которые предусмотрены соответствующим кодексом (искового, приказного, особого, исполнительного).
Применительно к хозяйственному судопроизводству приведенный выше тезис предполагает и право прокурора направить в хозяйственный суд исковое заявление о признании недействительным (полностью или частично) ненормативного акта государственного или иного органа, не соответствующего законодательству Республики Беларусь и нарушающего права и законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
Такой вывод следует также из анализа Закона о прокуратуре (ст. 2), согласно которому деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, укрепление законности в целях защиты прав и свобод граждан, законных интересов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений. Поэтому, если протест прокурора на ненормативный акт, принесенный им в порядке общего надзора, был отклонен соответствующим органом (должностным лицом), то прокурор вправе обратиться с заявлением в хозяйственный суд о признании такого акта недействительным.
Кроме того, в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда и Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 22.06.2000 № 4/3 "О разграничении подведомственности дел между общими и хозяйственными судами" хозяйственные суды рассматривают также дела по заявлениям юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на неправомерные действия (бездействие) государственных органов, юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц об ущемлении их прав. Следовательно, прокурор может направлять в хозяйственный суд заявления и такого характера. Однако все это нужно закрепить в нормах процессуального закона.
В России аналогичный вопрос решен более последовательно. В Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 17.11.1995 № 168-ФЗ (далее - Закон о прокуратуре РФ) указано, что в предмет прокурорского надзора входит проверка соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами. В случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами прокурор наделен полномочием опротестовывать противоречащие закону правовые акты, а также обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (ст. 21-22).
На основе сделанного обобщения прокурорской и судебной практики Пленум Верховного Суда Российской Федерации принял постановление от 27.04.1993 № 5 (с изменениями и дополнениями от 21.12.1993 и 25.10.1996) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону". В названном постановлении заслуживают внимания с точки зрения возможности их заимствования отечественной судебной практикой следующие положения:
1) судам, в частности, подведомственно рассмотрение заявлений прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, принятых:
- представительными органами власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;
- органами местного самоуправления и местной администрацией;
- министерствами, ведомствами, иными органами государственного и хозяйственного управления и контроля;
- предприятиями, учреждениями, организациями и объединениями независимо от их подчиненности;
- органами военного управления, воинскими частями и учреждениями;
- общественными, политическими организациями и движениями;
- должностными лицами;
2) правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые указанными выше органами и должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие правовые последствия;
3) дело, возбужденное по заявлению прокурора, рассматривается с обязательным участием лица, в пользу которого заявлено требование:
- в исковом производстве - если имеется спор о гражданском праве;
- как жалоба на действие органа власти, управления, должностного лица - если этим действием, совершенным в сфере административно-правовых отношений, нарушаются права гражданина, но спора о праве не возникает;
4) судья не вправе принимать заявления прокурора о признании недействительными актов государственных и иных органов, адресованных конкретным лицам или группе лиц, по мотивам противоречия их закону и нарушения прав и охраняемых законом интересов организаций и граждан-предпринимателей, поскольку рассмотрение таких заявлений подведомственно арбитражному суду и прокурор вправе обращаться в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов;