В литературе характеризуются “общие ошибки начальной стадии реализации конкретного управленческого решения (“предпринимательского проекта”)”, осуществляемой в рамках системы государственного сектора экономики. Они таковы: упускаются из виду конечные цели; смешивается много различных стилей управления; не предпринимаются с самого начала усилия по достижению в организации консенсуса (согласия) и сплоченности коллектива; действия предпринимаются на слишком многих направлениях и слишком быстро; плохо налажен обмен информацией.[17] Возможность подобных ошибок не исключена в организации исполнения государственных решений по социальным и другим вопросам.
Организация исполнения решений включает комплекс управленческих действий, различных по содержанию и значимости. Первоочередное из них — создание организационных форм, имеющих четкие цели, обеспечивающих необходимое для выполнения поставленных задач делегирование полномочий (или сохранение имеющихся) выделенным группам людей. Речь идет о правиле, сформулированном еще А. Файолем: как только поставлена задача, ее выполнение следует поручить определенным группам людей, которые могут обеспечить достижение целей.
Успешное исполнение решений в значительной мере зависит от того, насколько организационные формы способствуют осознанию целей государства и росту участия в их реализации. Причем, чем глубже намечаемые решениями преобразования в обществе, тем больше нужно поднимать к нему интерес и сознательное отношение как управляющих, так и управляемых, убедить в необходимости этих преобразований миллионы членов общества. Это еще одно требование, известное с советских времен, но оставшееся нереализованным. В непонимании значительной частью населения страны (если не большинством) необходимости нынешних реформ заключается главнейшая причина неудач в их осуществлении. Уместно напомнить мысль малопопулярного ныне классика: успех коренных преобразований обеспечен, когда масса охвачена организацией и ею руководит знание (К. Маркс). К сожалению, ни того, ни другого в стране сегодня нет.
Реализация государственных решений, в особенности программных, требует соответствующего кадрового обеспечения: привлечения новых профессионально подготовленных работников и переподготовки имеющегося персонала. Продуманная и стратегически ориентированная кадровая политика государства в целом и каждого субъекта Федерации — главнейшее условие успешного решения этой задачи. Едва ли среди руководящей элиты найдутся лица, думающие иначе. На деле же реализуется алгоритм подбора кадров, образно говоря, в авральном порядке и, главное, зачастую, как отмечалось выше, не по критериям профессионального соответствия должностным обязанностям. Пора переходить к научно обоснованным критериям формирования управляющих кадров. Таковые разработаны, в частности, учеными Северо-Кавказской академии государственной службы. Отметим лишь некоторые из них. Компетентность, и только она, может служить мерилом соответствия того или иного лица, включаемого в состав аппарата государственного управления. Это означает прежде всего обладание необходимым кругом знания и опытом для осуществления полномочий, которыми он будет наделен в составе данного органа. Компетентность есть способность человека к эффективной реализации в практической деятельности специальных, профессиональных знаний при выполнении им своих служебных полномочий.[18]
Теперь о проблеме ресурсов. В решении могут быть обозначены только их источники и общие контуры. Непосредственная организация дела нуждается в конкретизации общих указаний и выявлении новых возможностей инновационного характера. Здесь уместно заметить, что в государственном управлении, в отличие от экономического, используются наряду с материальными ресурсами многие другие. Социальные ресурсы — наличие в обществе социальных групп, изъявляющих готовность участвовать в осуществлении целей государственных решений, — не менее важны, чем, например, финансовые. Последние преходящи, социальный капитал долговременный, его значение стратегическое. Вообще человеческий фактор является решающим в осуществлении государственных решений, причем не в конечном счете, а в первую очередь и непосредственно действующим. С его ролью связано возросшее значение таких видов ресурсов, как информация и знание. Знание, пишет директор крупнейшей американской компании Д. Хэмтон, относится к наиболее действенной форме власти в современных организациях; оно заменит в будущем нынешние рычаги власти — капитал и насилие.[19]
К системе организационных мероприятий относится связанная со спецификой управленческой ситуации доработка механизма реализации решений: административного и правового регулирования, информационно-аналитического обеспечения, методической поддержки и др. К примеру, устранение неполноты нормативной базы, несогласованности отдельных нормативных документов, инструктивных материалов; выявление региональных законодательных актов, противоречащих общегосударственным, что препятствует выполнению стратегических и других жизненно важных программ.
Непосредственная организация и регулирование процесса исполнения решения включает анализ эффективности задействованных стимулов активизации деятельности участников процесса и своевременное внесение соответствующих изменений в структуру мотивации. Теория ориентирует на многоплановый подход к данному вопросу, соединяющий админстративно-принудительные стимулы с экономическими, социальными и политическими, правовыми и моральными, индивидуальные с коллективно-групповыми. Сложность задачи, стоящей перед руководством, зависит от характера и содержания реализуемых решений. Если речь идет об экономических проектах, то в таком случае внимание управляющих сосредоточивается на разработке и применении материальных индивидуальных, а также групповых стимулов. О целесообразности внедрения последних (наряду с индивидуальными) говорят, в частности, американские теоретики и практики управления. Они же обращают внимание на то, что хотя материальные стимулы остаются универсальным средством мотивации работников, однако смогут играть определенную роль нематериальные виды мотивации активности: дух партнерства администрации со своими подчиненными; признание и поощрение заслуг работников; социальные мероприятия в организациях и др. Предавшим забвению советский опыт развития нематериальных форм стимулирования труда, нашим реформаторам, наверняка, придется и в этой области управления “открывать Америку”.
Государственные решения многообразны. В их исполнении участвуют организации различных уровней и видов. Они действуют в среде, которую полностью контролировать не в состоянии, поскольку ее изменение зависит не только от управляющей системы. Этим объясняются проблемы, возникающие при использовании средств и методов управленческого действия, первоначально обозначенных в реализуемых проектах. Одна из них: дифференциация средств и методов в зависимости от уровня и видов управленческих организаций. На уровне центральных органов управления используются общие нормативно-правовые механизмы, демократические институты и другие политические, экономические, информационные и символические способы реализации решений. На уровне субъектов Федерации включаются в процесс наряду с общегосударственными механизмами (с учетом специфики региональных общностей) нормативно-правовые и общественные механизмы, свойственные субъектам Федерации. Например, традиционные национальные демократические методы управления. Существенно различны способы реализации решений жестко запрограммированных, полузапрограммированных и фактически незапрограммированных. Первые исполняются в соответствии с заданными нормативами и стандартами. Вторые — допускают применение как формализованных, так и неформализованных (общественных) способов воздействия на управляемых. Последние — фактически незапрограммированные — реализуются главным образом при помощи неформализованных политических, социально-экономических, информационных и других средств и технологий, хотя и в границах единого правового поля.
Другая проблема, связанная с отбором средств и инструментария исполнения решений — это поддержание способности управляющей организации адаптировать механизм исполнения к изменяющейся ситуации и проявлять готовность к новациям и вместе с тем сохранять идентичность, заложенную в основе реализуемого проекта. Если, скажем, характер решения предполагает эволюционный путь изменения управляемого объекта и соответствующие ему способы воздействия, то конкретная управленческая ситуация не должна породить революционно-разрушительную форму изменения. Программы, требующие демократических способов претворения в жизнь, не могут сохранить свою идентичность, если управляющий субъект попытается их реализовывать диктаторскими методами.
Организация исполнения неотделима от координации управленческих действий и отношений внутри управляющей системы, а также между последней и управляемым объектом. Достижение и поддержание согласия между участниками процесса относительно целей, способов, методов и средств их осуществления — основное содержание функций координации. Его образует цепь взаимосвязанных мероприятий по урегулированию и разрешению противоречий и конфликтов, возникающих в управляющей организации. По своей преимущественно объективной природе они суть проявление фактов дезорганизации данной целевой группы (органа, аппарата и др.) как оборотной стороны необходимых изменений. Открытость управляющей организации для изменения порождает явления дезорганизации — состояния, при котором действующие нормы, используемые способы и процедуры приходят в несоответствие с обновившейся ситуацией. Поиск новых процедур и форм реализации управленческих функций безболезненно не проходит. Конфликт между инициаторами изменений и сторонниками стабильности оказывается неизбежным. Несогласие становится реальностью, хотя и временной. Это означает нарушение оснований для совместных действий по реализации решений. Поведение членов организации зависит от понимания ситуации, от реакции на происходящие или ожидаемые изменения, соотнесения с нею своих частных интересов и позиций. При наличии согласия сотрудники понимают ситуацию в принципе одинаково; их интересы и позиции в основе совпадают с общим интересом организации и ее линией поведения в изменяющихся условиях. В таком случае каждый участник представляет себе процесс исполнения решений в целом и понимает необходимость обновления способов и технологий его осуществления. Соответственно он предъявляет другим предсказуемые и сходные ожидания и требования. Общие представления о ситуации и ожидания, позиции и требования создают атмосферу, благоприятную для коллективного скоординированного управленческого воздействия.