Различие между принимающим решение и участниками принципиально важно с точки зрения определения меры ответственности. Расхожий в прошлом тезис “Все принимают — никто не отвечает” служил оправданием безответственности некоторых представительных органов власти и управления. Он и поныне служит прикрытием популистских, обреченных на провал решений коллегиальных институтов. Ответственность за принятое решение несут руководящий субъект и участники, однако мера ее несопоставима. Тот, кто наделен государственными полномочиями принимать соответствующие решения, прежде всего и главным образом отвечает за его качество и последствия. Единство полномочий и ответственности — непременное требование, предъявляемое к субъекту любого уровня иерархической структуры власти и управления. Данное требование нарушается, если члены управляющей организации не выполняют предназначенные им роли (отмеченные выше).
Наиболее часто складываются следующие ситуации принятия решений.
1. Принимающий решение не имеет на то полномочий. Это заместители руководителя, его помощники, консультанты и пр. А также “теневые” политики из числа ближайшего окружения руководителя, включая членов семьи, влиятельные лоббисты, представляющие группы обладателей капитала, монополистов СМИ, лидеры крупных политических партий и других общественно-политических объединений. Российский опыт последних лет зафиксировал примеры участия в принятии политических решение отдельных ведущих международных финансовых организаций. Обстоятельства, порождающие подобные явления, в основном заключаются, во-первых, в отсутствии достаточной правовой базы, определяющей порядок принятия государственных решений и блокирующей вмешательство в него субъектов, не наделенных необходимыми полномочиями; во-вторых, в пороках системы управления, в частности, в распределении .властей и полномочий; в-третьих, в несоответствии руководящего субъекта (его профессионального уровня, политической культуры, воли и прочих субъективных качеств) занимаемой государственной должности.
2. Принимающий решения имеет полномочия, осознает свою ответственность за решения, обладает руководящей волей, но не располагает нужной информацией для адекватного управленческого действия вследствие отсутствия или неудовлетворительной работы информационно-аналитической службы. Другие причины: неполнота или даже искаженный характер официальной информации, положенной в основу решения; дезинформация организации определенными органами; ограниченный для руководителя доступ к каналам нужной информации, что вынуждает его пользоваться непроверенными источниками информации.
3. Принимающий решение обладает всем необходимым для принятия ответственного решения, за исключением одного — он не располагает надлежащей профессиональной компетентностью. Такая ситуация характерна для деятельности многих управляющих органов в нашей стране, причем различных уровней: высшего, регионального и местного. Она объясняется как дефицитом руководящих кадров, так и, главным образом, порочной системой подбора и расстановки кадров по непрофессиональным признакам. Политические и идеологические критерии подбора лиц на государственные должности пока доминируют в практике российских властей. Этот факт вновь был подтвержден отставкой бывшего Председателя Правительства России Е. Примакова и его заместителя по политическим мотивам актом главы государства, не одобренным, согласно социологическому опросу, 80% респондентов.
Оправдан ли какими-либо объективными обстоятельствами подход к подбору ответственных руководителей политическими соображениями? Если не оправдан, то, по крайней мере, объясним. В условиях острой конфронтации правящих сил с левой оппозицией на всех уровнях системы государственной власти, при наличии политического и идеологического раскола общества такой подход (при любом отношении к нему большинства населения) — альтернатива, имеющая наибольшие шансы для выбора.
Итак, принятие государственного решения означает выбор цели, выражающей государственный интерес, проекта (направления) видов деятельности, средств и методов действия, обеспечивающих реализацию намеченной цели. Решение принимается на основе всестороннего анализа объективных обстоятельств и проблем, вызвавших его необходимость; путем отбора из возможных альтернатив такого варианта, реализация которого приведет к разрешению назревших проблем при наименьших потерях для управляемого объекта. Решение принимается при участии членов управляющей организации, а также представителей групп интересов, и согласовании с ними избранного проекта. Обязательными требованиями принятия решения вместе с тем являются: а) наличие политической, экономической, социальной и правовой экспертиз проекта решения; б) соблюдение установленной (законом или регламентом государственного органа) процедуры принятия решения; в) сведение к минимуму влияния на решение субъективных элементов выбора.
Реализация государственного решения — логическое продолжение его принятия. Если решение принимается, следовательно, оно должно исполняться, ибо непременным является нормативно-правовое требование к исполнению. В свою очередь, процесс принятия решений продолжается вплоть до исполнения, в смысле уточнения формулировки проблемы, целей и приоритетов, внесения корректив в реализуемый проект, связанных с использованием вновь открывшихся возможностей и потребностей некоторой модификации проекта. Опыт показывает, что любое, к примеру, политическое решение — не единичный акт, а длительный процесс. Это — “скорее боевой путь, — пишет французский политик М. Рокар, — ...нужно, чтобы исполнители и избиратели восприняли саму идею,добиться от заинтересованных лиц согласия с методами решения, убедить колеблющихся и ослабить противников... неусыпно следить за его прохождением в недрах государственной машины, держать под контролем его реализацию и саму процедуру выполнения...[15]
Процесс исполнения решения существенно отличается от его принятия. Если принятие решения сводится к целеполаганию (прогнозирование, программирование и планирование), то исполнение решения — к целедостижению. Это процесс объективации цели, превращения программного задания (решения) в практические формы жизнедеятельности общественных субъектов. Решение до тех пор остается проектом деятельности и будущего ее результата, т.е. феноменом управленческого сознания, пока оно не воплощается в действительность в виде намеченного реального изменения управляемого объекта. Исполнение решения — финал управленческого действия, образно говоря, момент истины для управляющего субъекта. Основное в исполнении — практическое достижение запланированного, соответствующей цели, результата. А следовательно, удовлетворение конкретных общественных потребностей и интересов. Этот процесс в той или иной степени очерчен во времени; осуществляется в определенном секторе политического пространства и правового поля заданными содержанием решения способами и методами управленческого действия. Заданными в основном и открытыми для возможных изменений в частностях.
Процесс исполнения решений многоэтапный. Однако в литературе его этапы однозначно не дифференцируются. Попытаемся их все же выделить. Это: а) модификация плана решения (программы, проекта) применительно к специфическим управленческим условиям (особенностям субъектов-исполнителей и управляемых объектов); б) организация процесса исполнения решения: определение непосредственных исполнителей и механизма реализации, создание необходимых организационных форм и т.д.; в) контроль исполнения; г) обобщение итогов исполнения и оценка результатов.
Решения государственных органов, как правило, многоцелевые, и они адресуются субъектам-исполнителям различных уровней и видов управления. Отсюда потребность в модификации плана осуществления решения и внесение некоторых корректив в содержание проекта. Имеется в виду уточнение объектов воздействия; конкретизация исполнителей; обсуждение альтернативных вариантов планов реализации решений; достижение согласия среди исполнителей относительно заданий, вытекающих из решений, и др. Важен анализ поступающей новой информации и учет ее при корректировке проектов. Результатом этой работы должно быть принятие дополнительных решений, уточняющих формулирование проблем, промежуточных целей и приоритетов, использование вновь открывающихся возможностей и модификаций.
Обозначаются также наиболее вероятные трудности и сложные вопросы, на решении которых нужно сосредоточить максимум усилий и ресурсов, что должно обеспечить скорейшее достижение конечных результатов. Способность субъекта своевременно определять и знать, где сосредоточить свои основные силы, — один из главных признаков искусства управления и политики. Характерно, что его подчеркивал политик В. Ленин и отмечают американские авторы — менеджер Р. Стейер и профессор Д. Веласко. “Определите 20% действия, которые обеспечивают 80% результатов, и сосредоточьте на них все усилия”, — такое правило “концентрации усилий на стратегических действиях” они рекомендуют руководителям.[16]