В то же время сокращение численности представительных органов местного самоуправления приводит к снижению эффективности контроля за исполнительными органами. Представительные органы вынуждены либо сокращать число своих комитетов (комиссий), либо включать одних и тех же депутатов в состав нескольких комиссий, что также препятствует их эффективной работе.
Ориентиры в определении численного состава представительного органа местного самоуправления даны в Законе об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Так, если на день вынесения решения суда о назначении даты выборов депутатов представительного органа местного самоуправления не принят устав муниципального образования, не установлен его численный состав, а также если на день вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления представительные органы не избирались, выборы были признаны недействительными, несостоявшимися, или избрано недостаточное для осуществления полномочий представительного органа число депутатов, то он избирается в составе:
50 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тыс. человек;
30 — с численностью населения от 200 тыс. до 500 тыс. человек;
20 — с численностью населения от 50 тыс. до 200 тыс. человек;
10 — с численностью населения от 10 тыс. до 50 тыс. человек;
7 депутатов — для муниципальных образований, имеющих
численность населения менее 10 тыс. человек.
В соответствии с Законом Приморского края “О местном
самоуправлении в Приморском крае” численность представительных (выборных) органов местного самоуправления установлена от 5 до 25 депутатов. Такое вмешательство в компетенцию муниципальных образований безусловно противоречит федеральному законодательству.
Вопрос о численном составе представительного выборного органа местного самоуправления является весьма важным для эффективности его деятельности. Как правило, члены представительных органов осуществляют свою депутатскую деятельность без отрыва от постоянного места работы. Вся их деятельность в представительном органе функционально не определена даже на уровне регламентов, временная нагрузка тоже нигде не обозначена.
Видимо, научное обоснование численного состава муниципальных представительных органов должно разрабатываться с учетом многих факторов при установлении единой цели: превращение представительного органа в эффективно работающее учреждение.
В п. 3 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления четко определены следующие предметы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления:
1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения
муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) принятие планов и программ развития муниципального
образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4) установление местных налогов и сборов;
5) формирование порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
6) контроль за деятельностью органов и должностных лиц
местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Причем основу их составляют предметы ведения местного самоуправления и исключительные полномочия их представительных органов, закрепленные федеральным законодательством. Выделение предметов исключительного ведения представительных органов местной власти обеспечивает им возможность оказывать решающее влияние на руководство хозяйственным комплексом муниципального образования. Не случайно они выделены из общего перечня предметов ведения местного самоуправления. Их содержание и значимость показывают, что выборный представительный орган местного самоуправления постоянно связан со всеми сферами жизнедеятельности местного населения, а его контрольные полномочия обеспечивают ему возможность проверять деятельность всех органов и должностных лиц местного самоуправления по исполнению ими своих обязанностей.
К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления этот Закон также относит принятие решения о проведении местного референдума (ст. 22), установление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39). Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе власти субъекта Федерации.
Вопросы, составляющие предметы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления, не могут передаваться другим органам и должностным лицам местного самоуправления.
Это минимальный перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, закрепленный федеральным законодательством. Другие полномочия определяются уставами муниципальных образований. Например, Устав Истринского района Московской области, помимо вышеперечисленных, называет следующие: установление порядка создания, деятельности и ликвидации предприятий, организаций и учреждений, находящихся в собственности муниципального образования; утверждение договоров, подписанных от имени Истринского района; определение порядка назначения и проведения районных народных обсуждений; толкование устава и решений, принятых Советом депутатов Истринского района.
Однако практика показывает, что полномочия представительных органов местного самоуправления, гарантированные федеральным законом, не дополняются на местном уровне. Если же уставом предусмотрена должность главы муниципального образования, то полномочия представительного органа, как правило, редко выходят за рамкиs гарантированные федеральным законодательством. Это свидетельствует о том, что реальная власть на местах принадлежит главе муниципального образования.
В уставах и региональном законодательстве необходимо больше внимания уделять закреплению распорядительных полномочий представительных органов местного самоуправления, поскольку хотя они и не запрещены, но и не предусмотрены ни федеральным, ни региональным законодательством. Здесь уместно пойти по пути позитивного закрепления распорядительных и иных полномочий, не давая исчерпывающего перечня контрольных полномочий представительных органов в отношении исполнительного аппарата. Следует предусмотреть исключительные полномочия представительных органов как производные от полновластия населения на территории муниципального образования, в сущности, делегированные им местным населением, которое вправе контролировать их исполнение.
Деятельность представительного органа местного самоуправления определяется регламентом соответствующего органа, в котором устанавливается порядок созыва сессии, ведения заседания и принятия решений. Регламенты часто публикуются местной прессой.
В советский период основной формой работы местных Советов были сессии. Сессия (от лат. sessio — заседание) — это промежуток времени, в течение которого происходят пленарные заседания представительного органа и его комиссий. Регулярность проведения сессий местных Советов жестко закреплялась союзным и республиканским законодательством. Например, в соответствии с Законом РСФСР от 29 июля 1971 г. “О районном Совете народных депутатов РСФСР” (в ред. от 3 августа 1979 г.) сессии районного Совета народных депутатов проводились не реже четырех раз в год. Связано это было с тем, что проекты решений спускались сверху, а на сессии проходило формальное утверждение уже готовых решений. Сессии созывались исполнительными комитетами Советов и длились один день.
В настоящее время формы работы представительных органов местного самоуправления законодательно не определены. Организационно-правовые формы работы предусматриваются в уставах муниципальных образований или регламентах. В этих актах довольно редко используется слово “сессия”, а говорится, как правило, о заседаниях.
Главной формой деятельности выборного представительного органа местного самоуправления является его работа в пленарном составе. Содержание и эффективность пленарной, сессионной деятельности во многом предопределяет результативность других организационно-правовых форм деятельности депутатов (муниципальных советников, членов городских дум и собраний).
Пленарная, сессионная деятельность является главной, основной формой их функционирования, поскольку только на сессии муниципального совета (думы, собрания и т.д.) решаются вопросы исключительного ведения представительного органа муниципального образования. Это прямо закреплено в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, в соответствии с п. 4 ст. 15 которого представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. Только здесь решается вопрос об избрании руководителя представительного органа, который в соответствии с уставом муниципального образования может быть главой муниципального образования. Уставы некоторых муниципальных образований предусматривают порядок утверждения структуры муниципального представительного органа, образования и упразднения постоянных комиссий и депутатских групп, принятия решений о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления и его депутатов.