Исследование теоретико-правовых позиций ведущих административистов Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, И.А. Галагана, Л.Г. Коваль, А.П. Шергина свидетельствует о существенной разобщенности мнений относительно указанного понятия.
С учетом сложившегося положения автор, определил производство по делам об административных правонарушениях в пограничных органах и пограничных войсках как часть административно-юрисдикционного процесса, то есть урегулированную нормами административного права деятельность должностных лиц пограничных органов и пограничных войск по возбуждению, рассмотрению дела об административном правонарушении, исполнению принятых по делу постановлений, а в случае необходимости – административному расследованию, пересмотру постановлений, решений по делу об административном правонарушении, а также применению мер обеспечения производства.
Для обоснования указанной дефиниции автор приводит следующее:
1. Производство по делам об административных правонарушенияхв пограничных органах и пограничных войсках является элементом административно-процессуальной деятельности должностных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также составляющей административного процесса.
В свою очередь, административный процесс представлен урегулированной административно-правовыми нормами нормотворческой, правонаделительной, юрисдикционной деятельностью. Автор полагает, что единая административно-процессуальная форма не может удовлетворить потребности и правотворчества, и правонаделения, и юрисдикции, в связи с чем обосновывает вывод о наличии самостоятельных процессов: административно-правотворческого, административно-правонаделительного, административно-юрисдикционного.
С учетом того, что по правовой природе производство по делам об административных правонарушениях в пограничных органах и пограничных войсках есть порядок разрешения административно-правового спора, автор раскрывает указанное понятие через административно-юрисдикционный процесс.
Таким образом, производство по делам об административных правонарушениях в пограничных органах и пограничных войсках – часть административно-юрисдикционного процесса.
2. Производство по делам об административных правонарушениях в пограничных органах и пограничных войсках как нормативно закрепленный порядок деятельности представителей власти по выявлению административных правонарушений, привлечению виновных лиц к административной ответственности следует рассматривать с точки зрения обязательных и факультативных стадий и этапов производства.
Сущность и назначение, логика изложения правовых институтов в Особенной части КоАП определили выбор в качестве обязательных и факультативных стадий следующие: возбуждения дела об административном правонарушении в пограничных органах и пограничных войсках, административного расследования, рассмотрения дела об административном правонарушении в пограничных органах и пограничных войсках, пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, исполнения постановления по делу об административном правонарушении.
С учетом этого, логически проистекает вывод о том, что производство по делам об административных правонарушениях в пограничных органах и пограничных войсках – это деятельность должностных лиц пограничных органов и пограничных войск по возбуждению, рассмотрению дела об административном правонарушении, исполнению принятых по делу постановлений, а в случае необходимости – применению процедуры административного расследования, пересмотра постановления и решения по делу об административном правонарушении.
3. Административно-процессуальная деятельность должностных лиц пограничных органов и пограничных войск на стадиях производства по делам об административных правонарушениях включает в себя возможность применения так называемых обеспечительных административно-принудительных мер, следовательно, они должны быть также включены в дефиницию.
Таким образом, одной из составляющих производства по делам об административных правонарушениях в пограничных органах и пограничных войсках являются меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
С учетом изложенного, производство по делам об административных правонарушениях в пограничных органах и пограничных войсках ФСБ России – это часть административно-юрисдикционного процесса, то есть урегулированная нормами административного права деятельность должностных лиц пограничных органов и пограничных войск по возбуждению, рассмотрению дела об административном правонарушении, исполнению принятых по делу постановлений, а в случае необходимости – административному расследованию, пересмотру постановлений, решений по делу об административном правонарушении, а также применению мер обеспечения производства.
Во втором параграфе «Основания, пределы и условия производства по делам об административных правонарушениях в пограничных органах и пограничных войсках Федеральной службы безопасности Российской Федерации»автор исходит из того, что теоретико-познавательный аспект изучения правовых основ производства по делам об административных правонарушениях в пограничных органах и пограничных войсках позволяет исследовать административно-процессуальную деятельность должностных лиц пограничных органов и пограничных войск по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях с точки зрения оснований, пределов, условий и порядка производства по делам об административных правонарушениях.
Исследуя нормативный материал, автор обосновывает вывод, согласно которому под правовыми основами производства по делам об административных правонарушениях в пограничных органах и пограничных войскахследует понимать совокупность норм права, закрепляющих основания, пределы, условия и порядок производства по делам об административных правонарушениях в пограничных органах и пограничных войсках.
Первопричинной единицей производства по делам об административных правонарушениях, как и любого другого вида деятельности, является юридический факт или, как называют его в юридической литературе, основание.
Анализ действующего законодательства, теоретических воззрений ведущих административистов позволил автору выделить три основания производства по делам об административных правонарушениях в пограничных органах и пограничных войсках, в частности, материально-правовое, процессуально-правовое и юридическое основание.
Исследуя нормы статей 2.1, 24.1 КоАП РФ, автор приходит к выводу о том, что под материально-правовым основанием следует понимать неправомерное деяние лица, квалифицированное в качестве административного правонарушения в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. В идеале, только при наличии совершенного административного правонарушения, должностное лицо, уполномоченное в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ составлять протоколы, вправе возбудить производство по делу об административном правонарушении.
Существенным моментом при возбуждении должностными лицами пограничных органов и пограничных войск производства по делу об административном правонарушении является наличие процессуально-правового основания, включающего поводы и основание к возбуждению дела об административном правонарушении.
В связи с отсутствием нормативного урегулирования вопросов относительно поводов и основания к возбуждению дела об административном правонарушении автор считает целесообразным применить к положениям административного законодательства отдельные уголовно-правовые категории. С учетом этого автор проводит аналогию со статьей 140 УПК РФ и определяет основание к возбуждению дела об административном правонарушении в пограничных органах и пограничных войсках как достаточные данные, указывающие на событие административного правонарушения в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, а повод – как информацию, полученную из персонифицированных источников, перечень которых установлен частью 4 статьи 28.1 КоАП РФ.
По правовой природе юридическое основание представляет собой деятельность должностного лица пограничных органов и пограничных войск по составлению или вынесению одного из процессуальных документов: первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, протокола об административном правонарушении, постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, постановление-квитанция. В целях научного обоснования указанной позиции автор ссылается на часть 4 статьи 28.1 и норму статьи 32.3 КоАП РФ.
По мнению диссертанта, все основания взаимосвязаны между собой и могут рассматриваться отдельно друг от друга только с теоретической точки зрения. Триединство элементов составляет содержание оснований производства по делам об административных правонарушениях в пограничных органах и пограничных войсках.
Подводя итог обоснованию авторского вывода относительно правовой природы оснований производства по делам об административных правонарушениях в пограничных органах и пограничных войсках, соискатель предлагает определить терминологическое сочетание «основание производства по делам об административных правонарушениях в пограничных органах и пограничных войсках»: в широком смысле – как юридические факты, в связи и по поводу которых возникают правовые отношения, связанные с осуществлением процессуальных действий в сфере производства по делам об административных правонарушениях в пограничных органах и пограничных войсках; в узком – закрепленную КоАП РФ совокупность материального, процессуального и юридического оснований производства по делу об административном правонарушении в пограничных органах и пограничных войсках.