Одним из проблемных аспектов действующего законодательства является отсутствие четкого определения понятия «морские живые ресурсы». Как отмечает А.Н. Вылегжанин, «для российского законодательства нехарактерна последовательность в восприятии конвенционного понятия «живые ресурсы». Так, например, в Федеральном законе «О животном мире» даны определения ряда понятий, применимых к морским живым ресурсам России. Например, в ст.1 данного Закона говорится о том, что под животным миром следует понимать «совокупность биологических организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации».Однако к живым ресурсам внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации относятся не только животные, но и растения, создающие объем другого понятия – «растительный мир». Хотя в российском законодательстве и используется термин «растительный мир», но какого- либо определения он еще не получил. Таким образом, можно отметить, что понятие «животный мир», предусмотренное Законом, нельзя считать заменяющим понятие «живые ресурсы», предусмотренное Конвенцией ООН 1982 г.
Закон о рыболовстве (ст. 1) использует термин «водные биологические ресурсы», под которыми понимаются «рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы». В федеральных законах, определяющих правовой статус морских пространств, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации и их природных ресурсов, применительно к морским живым ресурсам используются такие понятия, как «водные биологические ресурсы»[50], «живые ресурсы»[51], «рыбные ресурсы»[52] и др.
В связи с этим можно подчеркнуть полезность использования единообразного понятийно-терминологического аппарата в нормативных правовых актах Российской Федерации о морских биологических ресурсах.
В научной литературе, в разное время предлагались различные определения понятия «морские биоресурсы». Например, Г.А. Корнилов включает в это понятие «промысловые запасы различных видов рыб и морепродуктов»[53]. Возникает вопрос о целесообразности включения в данное понятие термина «морепродукты» и что следует под этим термином понимать. Данное определение также, по нашему мнению, не учитывает различный правовой режим морских пространств, являющихся местами обитания данных ресурсов.
Попытку дать определение понятию «морские биоресурсы» делает и Г.А. Волков, который включает в это понятие «водные биологические ресурсы, обитающие во внутреннем море Российской Федерации, территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации и в Открытом море». Однако данное определение имеет ряд недостатков. Определение, данное Г.А. Волковым, не учитывает того, что ареалы обитания тех или иных биологических ресурсов могут находиться в морских пространствах одновременно нескольких государств или также и в Открытом море (например, трансзональные, трансграничные и далекомигрирующие виды). Приведенное определение дается с помощью правовой привязки биоресурсов к морским пространствам, находящимся под юрисдикцией Российской Федерации. Однако А.Н. Вылегжанин считает, что морские природные ресурсы разделить на национальные и международные на практике невозможно[54]. Причиной этого, по его мнению, является вышеуказанное смещение ареалов обитания некоторых морских биоресурсов. Отсюда следует, что идея их правовой привязки к государственной территории и районам национальной юрисдикции неосуществима. В качестве наиболее яркого примера невозможности разделения морских биологических ресурсов по пространственному признаку можно привести ситуацию с разделом Азовского моря между Российской Федерацией и Украиной. Несмотря на то, что Азовское море и Керченский пролив исторически являются внутренними водами Российской Федерации и Украины[55], государственной границы, определяющей пространственные пределы государственной территории данных государств, не установлено и мысль об отнесении тех или иных морских биологических ресурсов к юрисдикции Российской Федерации или Украины путем привязки к государственной территории представляется не исполнимой.
Резюмируя вышесказанное, можно отметить, что выработка универсального определения понятия «морские живые ресурсы» в отношении юрисдикции того или иного прибрежного государства не представляется возможным по указанным выше причинам. Определение может быть сформулировано лишь условно для ограничения морских биологических ресурсов от ресурсов пресных водоемов. В целях же данной работы под морскими живыми ресурсами Российской Федерации следует понимать рыбу, водных беспозвоночных, водных млекопитающих, обитающих в состоянии естественной свободы, а также естественно произрастающие водоросли и другие водные растения во внутренних морских водах Российской Федерации, территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в открытом море, в том числе конвенционных районах, а при наличии соответствующих соглашений Российской Федерации с иностранными государствами и в морских районах, находящиеся под юрисдикцией иностранных государств, в той мере, в какой это не противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации и законодательствам соответствующих иностранных государств.
Существенным моментом правового регулирования природопользования является принцип платности и его дифференциация между российскими и иностранными пользователями морских биологических ресурсов. Закон о рыболовстве (ст. 2) определяет, что согласно принципа платности использования водных биоресурсов любое использование водных биоресурсов осуществляется за плату, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Ставки сборов со всех пользователей морских биологических ресурсов были установлены Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 148-ФЗ[56]. Поправки, внесенные в Налоговый кодекс Российской Федерации охватывают все виды морских биологических ресурсов и пользование живыми ресурсами в России является полностью платным как для российских, так и для иностранных пользователей.
Анализируя вышеуказанные положения, можно сделать вывод, что определенные защитные меры в отношении российских промысловиков установлены лишь для коренных малочисленных народов определенных прибрежных районов и ряда крупных российских рыбопромысловых предприятий. Однако уже в 1991-1993 гг. флот был распылен между многочисленными судовладельцами. Таким образом, защитные государственные меры будут распространятся лишь на небольшую группу хозяйствующих субъектов. Остальные российские предприятия будут наравне с иностранными выплачивать сборы. Это, по нашему мнению, не отражает государственных интересов в области использования морских биологических ресурсов, так как возможности использования российского экспедиционного флота у берегов других государств сильно ограничены. Законодательством прибрежных государств, как правило, устанавливаются множество различных барьеров по допуску иностранных судов в свою исключительную экономическую зону. В связи с этим установление различных размеров платежей для российских и иностранных пользователей представляется существенной мерой в целях создания режима рационального использования морских биологических ресурсов российскими промысловиками. Причем необходимо определить более жесткий режим оплаты именно для иностранных рыбаков. Нормы Конвенции ООН 1982 г. не ограничивают права прибрежного государства устанавливать разные для своих и иностранных лиц режимы платежей за пользование живыми ресурсами (п. 4 ст. 62).
В настоящее время в исключительной экономической зоне Российской Федерации в дополнение 2500 российских судов ведут промысел до 1200 иностранных промысловых единиц. Кроме того, в зоне находится большое количество бербоут-чартерных добывающих судов и судов, работа которых спонсируется иностранными получателями уловов. По существу, эти суда могут быть приравнены к иностранным. Основными нарушителями законодательства в сфере рационального использования и охраны морских биологических ресурсов являются российские рыбаки (около 85% привлеченных к ответственности)[57]. Одной из основных причин этого является слабый учет интересов российского рыболовного флота, отсутствие предпосылок для осуществления законопослушной деятельности. Помимо отказа от ограничения присутствия иностранных государств на государственном уровне путем установления высоких портовых сборов и транспортных тарифов, неприемлемых таможенных и иных контрольных «услуг» спровоцирована ситуация, когда российские рыбаки чрезвычайно заинтересованы в легальном и нелегальном вывозе уловов и продуктов судовой обработки во все сопредельные страны.
Таким образом, следует отметить тот факт, что законодательство Российской Федерации не устанавливает предпосылок для легальной деятельности отечественных промысловых предприятий. Необходимо также заметить, что зарубежные государства, напротив, в обстановке постепенного сокращения запасов морских биологических ресурсов своих исключительных экономических зон, ориентируют путем государственного субсидирования усилия своих экспедиционных флотов на российские морские пространства, активно используют различные схемы по созданию совместных предприятий с российскими промысловиками в целях вывоза морских биологических ресурсов в свои порты. Тем самым они удовлетворяют потребности своих морепроизводителей и населения за счет биоресурсов с низкой степенью обработки из исключительной экономической зоны Российской Федерации. В данных условиях возрастает роль государственного контроля за соблюдением природопользователями российского законодательства.