Помимо этого в условиях ограниченных людских и материальных ресурсов необходим поиск таких методов контроля, которые позволили бы понизить затраты на проведение контрольных мероприятий и повысить их эффективность одновременно. Возможно, что ограничивать промысловую деятельность рыбаков следует не по общему допустимому улову (далее - ОДУ), а иным образом. Например, перенять опыт Фарерских островов, где установлена система промысловых дней. ОДУ-квота была разделена на число промысловых дней с учетом промысловой мощности. Каждое фарерское рыболовное судно получает, таким образом, вместо квот право на определенное число промысловых дней[102]. Контроль же наличия промыслового судна на берегу менее затратен, чем осуществление контроля за его деятельностью в море. Но в данном случае необходимо создать ряд предпосылок для введения данной системы: запретить использование в морских водах, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, рыболовных судов по договору бербоут-чартера, создать необходимые экономические предпосылки для законной деятельности промысловых компаний и т.д.
Таким образом, обобщая вышесказанное можно сделать вывод, что целесообразным законодательно определить обязанность специально уполномоченных органов, осуществляющих нормативное регулирование в сфере рыболовства, согласовывать принимаемые правила промысла в конкретном регионе с пограничными органами. Основная цель предлагаемого изменения состоит в оценке контролирующим органом принимаемых правил в части, касающейся возможности обеспечения их выполнения.
Проведенный в данной работе анализ действующего законодательства, регламентирующего деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности в сфере контроля в области охраны морских биологических ресурсов, позволил прийти к следующим выводам.
Одной из основных проблем, существующих в сфере контроля в области охраны морских биологических ресурсов в Российской Федерации, является наличие большого количества федеральных органов исполнительной власти отвечающих за осуществление этого контроля. Это неоправданно увеличивает расходы на содержание инспекций, находящихся в их составе, не способствует созданию единой системы эффективного контроля за рациональным использованием морских биологических ресурсов, усложняет вопросы координации между вышеуказанными органами.
Проблема состоит также в том, что формирование федеральных органов исполнительной власти, регламентируемое преимущественно не законами, а указами Президента Российской Федерации, имеет больше негативных последствий, чем пользы. Постоянное изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти зачастую носит субъективный характер, не имеет под собой никакого научного обоснования, дестабилизирует работу этих органов на большой срок, требует кропотливой, долговременной работы по изменению на основе принятых указов Президента Российской Федерации действующих законодательных актов, имеющих большую по сравнению с этими указами юридическую силу.
Необходимо упорядочить правовую регламентацию системы федеральных органов исполнительной власти и закрепить на уровне федерального законодательного акта, а не указа Президента Российской Федерации. Это, а также разграничение компетенции между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контроль в области охраны морских биологических ресурсов в Законе о рыболовстве, обеспечит более устойчивую и эффективную работу федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору в установленных сферах деятельности.
При решении вышеуказанной проблемы следует установить орган, ответственный за осуществление контроля в области охраны морских биологических ресурсов. Проведенное исследование показывает, что в силу специфики контроля в этой сфере, необходимости сосредоточения всех сил и средств на море у одного органа исполнительной власти в целях уменьшения расходов на их содержание, создания полноценной системы контроля, обеспечения качественного сбора доказательств о совершенных правонарушениях, наиболее рациональным решением будет передача всех контрольных функций пограничным органам федеральной службы безопасности. Следует оговорить ведущую роль пограничных органов федеральной службы безопасности и четко определить объем предоставляемых им полномочий в Законе о рыболовстве, а не отдавать этот вопрос на разрешение в подзаконных нормативных правовых актах. Необходимо также изучить возможность передачи им определенных функций в сфере контроля в ряде областей общественных отношений, например, загрязнения морских пространств. Формирование органа, осуществляющего комплексный государственный контроль на море, позволит объединить ограниченные силы и средства и увеличить охват контрольных мероприятий.
В период усложнения отраслевых, межотраслевых связей возникает проблема координации деятельности различных органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе. Появляется настоятельная необходимость строгого согласования действий исполнителей при выполнении стоящих перед Российской Федерацией задач. Это требует высокого уровня организованности и слаженности действий федеральных органов исполнительной власти всех уровней и обстоятельного организационно-правового обеспечения такой деятельности.
Представляется, что целесообразно в качестве координатора деятельности по контролю в области охраны морских биологических ресурсов на федеральном уровне выделить ФСБ России, наделив ее соответствующими надведомственными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти в области рыболовства по представлению необходимой информации в конкретные сроки, согласованию принимаемых правил рыболовства. Считаю, что законодательное закрепление положения об обязательном согласовании с пограничными органами, принимаемых правил промысла, также повысит эффективность контроля в области охраны морских биологических ресурсов.
Необходимо также обязательное создание во всех прибрежных субъектах Российской Федерации рыбохозяйственных советов, в которые бы вошли их представители, представители рыбной промышленности и рыбопромысловых компаний, обществ охраны природы, территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, связанных с рыбной отраслью. Обязательное согласование с этими советами ряда вопросов, касающихся рационального использования морских биологических ресурсов, позволило бы учитывать местную специфику в принимаемых нормативных правовых актах, касающихся охраны и использования этих ресурсов. Для осуществления данного предложения необходимо прежде всего внесение изменений в федеральное законодательство.
Одним из перспективных направлений создания эффективной системы привлечения правонарушителей в области охраны морских биологических ресурсов к юридической ответственности является образование в системе судебной власти административных судов, специализирующихся только на административных правонарушениях. Это позволило бы судьям более компетентно выносить решения по рассматриваемым делам.
Целесообразно в дальнейших исследованиях изучить соотношение затратности и экономической эффективности существующих способов контроля, таких как морское патрулирование, воздушное наблюдение, контроль в портах, отраслевая система мониторинга за промысловой деятельностью судов. Представляется, что система ограничения вылова по общему допустимому улову требует довольно больших расходов на проведение государственными органами мероприятий по контролю за соблюдением установленных нормативов, так как требует получения максимально точных данных о фактически добытой рыбопродукции. Следовательно, для предотвращения нелегального вывоза за рубеж рыбопродукции требуется усилить контроль непосредственно в морских пространствах. В противном случае расчет общего допустимого улова будет не точным. Возможно, необходимо установить другую систему ограничения, например, путем ограничения не общего допустимого улова, а количества времени, которое может провести рыбопромысловое судно определенного типа в море. До этого предварительно следует запретить вылов биологических ресурсов в морских пространствах, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, иностранным судам и судам, большая часть которых находится в собственности нерезидентов Российской Федерации. Представляется, что это значительно уменьшит расходы на осуществление контрольной деятельности и повысит эффект от нее.
НОРМАТИВНО ПРАВОВЫЕ АКТЫ
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. - 1993. – 25 декабря.
2. Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. - № 19. – Ст. 2254.
3. Конвенция о сохранении запасов анадромных видов в северной части Тихого океана (принята 11 февраля 1992 г. в Москве) // Бюллетень международных договоров. – 1993. - № 7. – С. 13.
4. Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (принята 10 декабря 1982 г. в Монтего-Бей) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. - № 48. – Ст. 5493.
5. Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2003 г. № 1265-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. - № 36. - Ст. 3557.
6. Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. - № 47. – Ст. 4471.
7. Законодательное и экономическое регулирование промышленного рыболовства (Аналитический обзор Комитета Государственной Думы Российской Федерации по природным ресурсам и природопользованию) // Использование и охрана природных ресурсов в России. – 2003. - № 6. – С. 83-95.