Механізм міжбюджетних відносин як фактор стимулювання економічного зростання
Питання, пов’язані зі стабілізацією нашої економіки, повинні розв’язуватись із урахуванням діючих фінансових механізмів, одним з яких є механізм міжбюджетних відносин.
Перш ніж визначити вплив міжбюджетних відносин на збільшення масштабів сукупного виробництва і споживання в країні, покажемо особливості механізму їх функціонування.
Механізм міжбюджетних відносин є певною системою принципів, інструментів та методів управління господарськими зв’язками, в які вступають суб’єкти цих відносин. До структури такої системи входять три блоки:
¾ принципи управління, які визначають певну ідеологію підходу до міжбюджетних відносин. Розрізняють два головних принципи міжбюджетного співробітництва: централізм та повна фіскальна децентралізація. В реальному житті ці принципи частіше застосовуються зараз у комбінованому вигляді, включаючому окремі елементи першого та другого підходів;
¾ сукупність конкретних методів та інструментів регулювання. До цього блоку належать, наприклад, дотації, субвенції, бюджетні позички тощо;
¾ інституційно-правові структури. Цю підсистему механізму складають різні правові норми, правила й угоди, які регламентують порядок здійснення міжбюджетного співробітництва.
Принципи управління, визначені у складі досліджуваного механізму, є однією з актуальних проблем, над розв’язанням якої працюють уряди кожної держави. Так, система бюджетного федералізму у США, побудована на основі децентралізованого поділу повноважень між федеральними і регіональними владами у фінансовій сфері цієї держави, але під головуванням федерації, формувалася десятки років у суперечливих умовах. І тільки протягом останнього десятиріччя склалася стабільна система фінансової взаємодії федерації, штатів і муніципалітетів.
Принцип централізму був покладений в основу механізмів міжбюджетних відносин в СРСР і в ряді країн Східної Європи. Він полягав, по-перше, у тому, що значна частина фінансових ресурсів зосереджувалася в руках державного бюджету (понад 50 %), а решта коштів була децентралізована, тобто знаходилась у розпорядженні місцевих і республіканських бюджетів союзних республік. По-друге, статті доходів і видатків державного бюджету, республіканського та місцевих бюджетів в основному співпадали.
У 90-ті рр. принцип централізму в названих країнах все більше поступається місцем принципу фіскальної децентралізації. Проявом повного досягнення децентралізованого підходу у формуванні міжбюджетного механізму було застосування при формуванні союзного бюджету колишнього СРСР у 1991 р. методу матрикулярних внесків. Цей хід у перебудові взаємовідносин бюджетів різних рівнів послугував одним з факторів розпаду союзної державності.
Поєднання принципів централізму і повної фіскальної децентралізації дало основу для розробки сучасних теоретичних концепцій організації міжурядових фінансових відносин, таких як бюджетний унітаризм, бюджетний федералізм та субсидарність. Якщо перші дві концепції будуються на ознаках відповідного державного ладу (федерального та унітарного), то остання враховує можливості кожної владної структури вирішувати проблеми найбільш ефективним чином за умови максимальної її наближеності до місця подій [1].
Досвід використання централізованого регулювання міжбюджетних відносин Україна має з часів, коли вона перебувала у складі Радянського Союзу. Рішення місцевих органів влади цілком залежали від директив вищестоящого державного центру [2]. Організація міжурядових фінансових відносин з доходів в той час здійснювалась за такою схемою (див. рис. 1).
Рис. 1. Схема міжбюджетних відносин Української РСР
Така модель фінансових відносин між рівнями влади по вертикалі стала значним гальмом у побудові нової фінансової системи суверенної України та забезпеченні її соціально-економічного розвитку. Зокрема, через залежність бюджетів від функціонування промислових і сільськогосподарських підприємств, які забезпечували бюджетну систему країни доходами не менш ніж на 90 %, відсутність у місцевих органів влади власної стабільної фінансової бази, нормативних актів, які визначали б порядок проведення взаєморозрахунків і надання дотацій, бюджетних позичок тощо.
Віддаляючись від принципу централізованого керування міжбюджетними відносинами було б недоцільно реалізовувати принцип децентралізації у крайньому його вираженні, тобто формувати бюджет “знизу догори”. Ми вже згадували про застосування такого підходу в СРСР у 1991 р. Застосування його в сучасних умовах на терені нашої країни остаточно зруйнувало б фінансову систему України. Не слід також вводити у бюджетну політику положення концепції бюджетного федералізму через причини функціонування в нашій державі унітарного ладу.
Інструментальну основу регулювання міжбюджетних взаємовідносин в Україні становить сукупність фінансових методів, до складу яких входять: власні доходні джерела, регульовані доходи, нормативи відрахувань від регульованих доходів, закріплені доходи, бюджетні позички, дотації, субвенції, субсидії, взаєморозрахунки, перерахування до Державного бюджету України, передача коштів з Державного бюджету України обласним і районним бюджетам для розподілу їх між територіальними громадами або для виконання спільних проектів, кошти, залучені на договірних засадах з місцевих бюджетів до обласних і районних бюджетів для реалізації спільних програм.
На думку деяких вітчизняних дослідників, сфери державних фінансів України, окремі методи міжбюджетних відносин є непридатними для нових умов розвитку бюджетної системи нашої держави. Насамперед йдеться про використання регульованих дохідних джерел і нормативів відрахувань від цих надходжень. У своїх працях [3; 4] вони наводять такі аргументи необхідності скасування зазначених методів міжурядових фінансових взаємовідносин:
1. Спричинення цими методами наростання суперечностей між центральною владою, з одного боку, і місцевою та регіональною, з іншого, що призводить до порушення зарахування регульованих доходів у місцеві бюджети.
2. Породження розподілом прямих податків складних проблем при визначенні походження конкретних доходів і неможливість розщеплення непрямих податків між рівнями державної влади.
3. Щорічні зміни у нормативах відрахувань від регульованих доходів не дають можливості місцевим органам влади здійснювати повноцінне бюджетне планування на наступний рік.
На противагу цим аргументам висуваються тільки два докази на захист методів регульованих податків і встановлення нормативів відрахувань від цих платежів:
1. Диференціація часток розподілу податків сприяє посиленню впливу розщеплення платежів на стимули до збирання різних податків.
2. Застосування розподільчого методу є ефективним інструментом для уряду, завдяки якому він може змусити області-донори виконувати свої зобов’язання.
Вагомість двох останніх положень при формуванні механізму міжбюджетних відносин в Україні підтверджується аналізом скасування регульованих доходів у 1997 і 1998 рр. Зокрема, виключення у 1997 р. ПДВ з переліку податкових доходів місцевих органів влади призвело до зменшення надходжень з цього платежу в Державний бюджет 1998 р. порівняно з 1996 р. на 6 %. При цьому ті області, які одержували ПДВ повністю у 1996 р., виконали завдання щодо збирання цього платежу для Державного бюджету на 91 % в 1998 р., в той час як області, яким були встановлені менші частки відрахувань від ПДВ, забезпечили його надходження до бюджету центрального уряду 1998 р. на 97 % щодо відповідного показника 1996 р. Зацікавленість регіонів у збиранні податків зумовлюється подвійною підпорядкованістю місцевих відділень Державної податкової адміністрації України – формально вони підпорядковані тільки урядові, однак вплив на їхні дії місцевого органу влади, на території якого вони живуть і працюють, не слід недооцінювати.
В Україні розподіл регульованих податків має свої особливості. По-перше, починаючи з 1997 р., ПДВ до бюджету місцевих органів влади не надходить. По-друге, акцизний збір був неформально поділений на 2 види: від вітчизняних товарів та від продуктів іноземного виробництва. При цьому перший вид акцизного збору залишився регульованим податком, другий – закріпленим за Державним бюджетом. По-третє, незважаючи на повне виключення у 1997 р. з переліку дохідних джерел Державного бюджету прибуткового податку з громадян і податку на прибуток підприємств, ці платежі залишилися регульованими, про що свідчить встановлення нормативів відрахувань від цих доходів 1999 р. Зазначені особливості фіскального розподілу основних загальнодержавних податкових надходжень знайшли своє відображення у таблиці 1.
Таблиця 1
Розподіл регульованих загальнодержавних платежів між бюджетними рівнями України у 1997-1999 рр.
| Показник | ПДВ | Податок на прибуток підприємств* | Прибутковий податок з громадян* | Акцизний збір з вітчизняних товарів * | ||||||||
| 1997 | 1998 | 1999 | 1997 | 1998 | 1999 | 1997 | 1998 | 1999 | 1997 | 1998 | 1999 | |
| Державний бюджет | 100 | 100 | 100 | -- | -- | 14,1 | -- | -- | 13,5 | 50 | 100 | 54,4 |
| Місцеві бюджети | -- | -- | -- | 100 | 100 | 85,9 | 100 | 100 | 86,5 | 50 | -- | 45,6 |
*У 1999 р. по податку на прибуток підприємств, прибутковому податку з громадян і акцизному збору були встановлені для місцевих органів влади індивідуальні ставки відрахувань.
Проведення аналізу необхідності подальшого використання у механізмі міжбюджетних взаємовідносин України методів регульованих податків і нормативів відрахувань від них засвідчує, що, незважаючи на їхні недоліки, переваги, які вони забезпечують, є більш вагомими у фіскальній політиці України. Незайвим було б нагадати, що регульовані доходи в структурі місцевих бюджетів складають не менше 70 % їхніх доходів, і тому вилучення цих платежів з переліку надходжень цих бюджетів відчутно позначиться на фінансовій самостійності регіонів.