14 січня 1998 р. Верховна Рада прийняла Закон України “Про захист людини від впливу іонізуючих випромінювань”. Цей Закон спрямований на забезпечення захисту життя, здоров’я та майна людей від негативного впливу іонізуючого випромінювання, спричиненого діяльністю, пов’язаною з використанням ядерних установок, джерел іонізуючого випромінювання будь-яких типів, включаючи радіоактивні відходи, а також у випадках радіаційних аварій шляхом здійснення запобіжних та рятувальних заходів з радіаційного захисту і з компенсації та відшкодування радіаційної шкоди.
1997 р. знаменувався ратифікацією двох міжнародно-правових актів - Конвенції про ядерну безпеку та Угоди між Україною і МАГАТЕ про застосування гарантій у зв’язку з Договором про нерозповсюдження ядерної зброї. Обидва міжнародні договори були ратифіковані Верховною Радою України 17 грудня 1997 р.
Ратифікувавши Конвенцію про ядерну безпеку, Україна підтвердила свою прибічність принципам культури ядерної безпеки і забезпечення їх виконання на практиці (тобто безпечна робота АЕС, а не робота АЕС взагалі), готовність до відкритого діалогу з конкретних питань безпеки ядерних установок та пошуку оптимальних рішень (адже, згідно зі статтею 6 Конвенції навіть у випадку, якщо подальша експлуатація певного блоку не може бути безпечною, ніхто не збирається примушувати Україну до зупинки цього блоку, поки для цього не створені певні економічні та соціальні передумови).
В процесі підготовки до ратифікації Конвенції Мінекобезпеки був проведений аналіз чинних законодавчих та нормативних актів, рішень, що приймались органами державної виконавчої влади різних рівнів, виконання цих рішень, а також поточного стану ядерно-енергетичної галузі та безпеки атомних електростанцій України з точки зору Конвенції про ядерну безпеку. В рамках цієї роботи також були отримані відповідні консультації від регулюючих органів Франції та Швеції. Цей аналіз показав наявність двох проблем, що потребують законодавчого врегулювання.
Перше. Внаслідок недосконалості законодавства і нормативної бази процес ліцензування де-юре суттєво відрізняється від загальноприйнятого в світі. Згідно з формулюваннями Законів України “Про використання ядерної енергії” та “Про підприємництво”, відповідних постанов Кабінету Міністрів, об’єктом ліцензування є підприємницька діяльність, а не використання ядерної енергії. Так, у загальноприйнятій практиці (що відображено і Конвенцією) ліцензія видається експлуатуючій організації (оператору) на ведення всіх видів діяльності на певному етапі життєвого циклу ядерної установки (вибір майданчика, спорудження, введення в експлуатацію, експлуатація - на цьому етапі з певною періодичністю здійснюється переоцінка безпеки і ліцензія поновлюється чи видається повторно, зняття з експлуатації). Процес ліцензування ядерних установок ніколи не обмежується певним терміном розгляду матеріалів, бо підставою для ліцензування слугує оцінка регулюючим органом, з точки зору забезпечення безпеки, поданих заявником (який стане експлуатуючою організацією після отримання ліцензії) звіту з аналізу безпеки ядерної установки, програми забезпечення якості та інших документів, що містять достатні підтвердження того, що ядерна установка не становитиме загрози для суспільства та довкілля. Заходи, що забезпечують впевненість у тому, що діяльність інших суб’єктів (проектних організацій, постачальників обладнання тощо) не призведе до неприйнятного зниження рівня безпеки, є складовою частиною програми забезпечення якості, яку має реалізувати експлуатуюча організація, а також реалізуються через такі форми дозвільної діяльності як сертифікація, ліцензування тощо.
Друге. Поняття органу державного регулювання введено розділом IV Закону України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”, проте формулювання статті 23 зазначеного Закону дає можливість розглядати практично кожен орган державної виконавчої влади як орган державного регулювання, тоді як згідно з реальним розмежуванням функцій та положеннями Концепції таким органом (в розумінні Концепції) є Мінекобезпеки в особі Адміністрації ядерного регулювання. На сьогодні цей орган не забезпечений адекватними фінансовими та людськими ресурсами (наприклад, його висококваліфікований персонал отримує в 6-7 разів менше, ніж персонал експлуатуючих організацій відповідної кваліфікації, а недостатність персоналу та фінансування не дає змоги навіть виконувати першочергові заходи по приведенню нормативної бази у відповідність з національним законодавством) і якщо така ситуація протримається ще рік-два, то кваліфікований персонал і регульованість безпеки буде втрачено повністю.
Висновки, зроблені Мінекобезпеки за результатами аналізу, були враховані народними депутатами України, тому Законом України “Про ратифікацію Конвенції про ядерну безпеку” Кабінету Міністрів України було дано доручення в місячний термін внести до Верховної Ради України проекти Законів України “Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії” та “Про органи державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки” з урахуванням положень Конвенції про ядерну безпеку.
Проект Закону України “Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії”, що закладає правові основи створення ефективної дозвільної системи в сфері використання ядерної енергії відповідно до міжнародних зобов’язань України, було внесено Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради 24 листопада 1997 р.
Проект Закону України “Про органи державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки”, в якому визначається розподіл компетенцій щодо державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки між Мінекобезпеки та МОЗ, та закладаються основні правові засади для забезпечення незалежності цих органів при прийнятті регулюючих рішень, а також належних фінансових та людських ресурсів для їх діяльності, внесено до Верховної Ради України у березні 1998 р. Крім того, на даний час завершується узгодження пакету законопроектів, що встановлюють механізм належного фінансування заходів державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки.
Питання ядерної та радіаційної безпеки регулюються також низкою нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, зокрема:
- “Положення про державну систему обліку та контролю ядерних матеріалів” (затверджено Постановою КМУ від 18 грудня 1996 р. №1525);
- “Порядок розроблення та затвердження норм, правил та стандартів з ядерної та радіаційної безпеки” (затверджено Постановою КМУ від 8 лютого 1997 р. №163);
- “Порядок взаємодії органів виконавчої влади та причетних юридичних осіб в разі виявлення джерел іонізуючого випромінювання, які знаходяться у незаконному обігу” (затверджено Постановою КМУ від 4 березня 1997 р. №207);
- “Положення про Державний регістр джерел іонізуючого випромінювання і оплату послуг на їх реєстрацію” та “Програма створення Державного регістру джерел іонізуючого випромінювання” (затверджено Постановою КМУ від 4 серпня 1997 р. №847);
- “Положення про організацію перевезення радіоактивних матеріалів територією України” (затверджено Постановою КМУ від 29 листопада 1997 р. №1332);
- “Порядок спеціальної перевірки для надання дозволу до роботи на ядерних установках, з ядерними матеріалами” (затверджено Постановою КМУ від 25 грудня 1997 р. №1472).
В початковий період розвитку системи регулювання в країні використовувалась нормативна база, успадкована від колишнього СРСР. Але питання щодо необхідного її розвитку постало практично з перших кроків з огляду на таке:
- радянські документи з ядерної та радіаційної безпеки розроблялися різними органами виконавчої влади без належної координації і не мали єдиної ідеологічної основи;
- норми, правила та вимоги мали жорстко приписний характер і потребували адаптації в умовах розвитку інституту ліцензування, що грунтується на комплексному аналізі та оцінці безпеки;
- низка важливих для безпеки аспектів практично лишилась поза сферою нормативного регулювання.
Після набуття чинності Законів України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” та “Про поводження з радіоактивними відходами” Мінекобезпеки було проаналізовано на відповідність законодавству України всі діючі на той час нормативні документи. Аналіз засвідчив необхідність внесення суттєвих змін у низку документів, а також у структуру нормативної бази в цілому. Ці зміни мали врахувати перехід до режиму дозвільного регулювання, чітке розмежування повноважень між суб’єктами регулювання, досвід використання документів та висновки аналізу практики експлуатації і відхилень від діючих норм.
Таким чином, з огляду на зазначене, протягом 1997 р. було виконано таку роботу:
- введено в дію відомчий нормативний акт “Система нормативного регулювання ядерної та радіаційної безпеки. Загальні положення”, що містить пропозиції щодо концепції та структури цієї системи;
- переглянуто Перелік діючих нормативних документів та затверджено новий, на основі якого планується підготовка зведеного Переліку, що охопить й документи рекомендаційного рівня;
- розроблено та зареєстровано в Мінюсті нормативні акти, що регулюють питання, раніш не охоплені діючою системою норм та вимог, серед яких:
¨ “Порядок звільнення радіоактивних відходів та побічних радіоактивних матеріалів від регулюючого контролю”;
¨ “Загальні положення по забезпеченню безпеки при знятті з експлуатації атомних станцій та дослідницьких ядерних реакторів”;
¨ “Положення про реалізацію Угоди між Україною і МАГАТЕ щодо застосування гарантій до всього ядерного матеріалу в усій мирній діяльності України”;
- затверджено документи, що підтримують ліцензійні процедури: