Удосконалення структури екологічного управління : фінансові аспекти
Зростаюча інтенсивність експлуатації природних ресурсів, кризовий стан економіки в перехідний період збільшують ризик виникнення техногенних катастроф, не дозволяють як державі, так і окремим природокористувачам виділяти в повному обсязі кошти, необхідні для здійснення заходів щодо зниження рівня впливу на навколишнє середовище, вимагають розробки оптимальної еколого-економічної стратегії подальшого розвитку водного господарства, що розширить можливості управління ним та рівнем екологічної безпеки. В останні роки стає очевидним той факт, що земна біосфера і екосистеми різних рівнів мають обмежені можливості щодо забезпечення свого нормального функціонування і відтворення в умовах надмірного впливу людської діяльності.
Офіційне визнання ця думка отримала на Конференції ООН з навколишнього середовища в Ріо-де-Жанейро в 1992 р., коли був прийнятий новий принцип розвитку світових продуктивних сил – “sustainabledevelopment”, який в перекладі означає “сталий
Рис. 1. Система оцінки навколишнього середовища (ЕА)
розвиток” і полягає в тому, що процвітання в майбутньому залежить від збереження “природного капіталу” – повітря, води та інших екологічних багатств. Це можливо досягти при збалансуванні діяльності людини і відтворювальній здатності природи.
Для досягнення мети сталого розвитку необхідні конкретні механізми її реалізації. У світовій практиці великого значення для оцінки переходу до сталого розвитку надають розробці і застосуванню системи “оцінка стану навколишнього середовища”, і зокрема двом її видам (локальній та стратегічній), які сьогодні є добре відпрацьованими механізмами виявлення екологічних наслідків антропогенної діяльності і запобігання їм (див. рис. 1) [4].
Концепція оцінки стану навколишнього середовища на локальному і стратегічному рівнях використовується багатьма міжнародними організаціями, тому для створення сприятливого інвестиційного кліматуважливий аналіз цих процедур і порівняння їх з екологічною експертизою в Україні.
У 1997 році в нашій країні було розроблено і на урядовому рівні схвалено концепцію сталого розвитку, якою передбачено впровадження економічних механізмів природокористування і природоохоронної діяльності, зокрема створення екологічних банків, основними напрямами яких повинні стати:
- фінансова підтримка екологічних проектів, спрямованих на охорону водних ресурсів у районах, та екологічного бізнесу;
- впровадження так званих “екологічних вкладів”, частина коштів яких використовується для підтримки екологічних програм; надання цільових водоохоронних кредитів підприємствам та окремим громадянам (як заохочення, власники таких вкладів можуть, наприклад, одержати житло в екологічно чистих районах тощо);
- розповсюдження екологічних лотерей, кошти від продажу яких спрямовуються в основному на природоохоронні заходи;
- підтримка наукових досліджень та розробок з екологічних проблем захисту водних систем;
- створення в структурі банків спеціальних підрозділів екологічної орієнтації, служб із екологічного аудиту та екологічного маркетингу.
Перехід України до сталого розвитку можливий при переорієнтації науково-технологічного прогресу на створення ресурсо-, енерго- і водозберігаючих технологій. Основним пріоритетом має стати використання наукомістких технологій із поступовим витісненням ресурсомістких, а також відповідна зміна у структурі зовнішньої торгівлі, а саме: переважання експорту природних ресурсів із тенденцією його збільшення щодо високоякісної наукової продукції.
Держава має перейти до засобів непрямого регулювання. Світова практика свідчить, що для вирішення регіональних проблем з великим ефектом застосовується і податкова політика. Саме податки мають стимулювати розміщення і розвиток найнеобхідніших суспільству виробництв, і навпаки, обмежувати неефективні за економічними, соціальними критеріями або небезпечні для довкілля види діяльності.
В умовах дефіциту фінансових ресурсів для екологічного оздоровлення держави доцільно платежі за забруднення водних ресурсів акумулювати в спеціальних позабюджетних фондах, надавши їм пільгового режиму оподаткування. Потрібно підкреслити, що природоохоронні заходи в Україні фінансуються з двох джерел. Основні засоби фінансування передбачені в розділі 20 Держбюджету “Охорона навколишнього природного середовища і ядерна безпека”, за рахунок яких покриваються витрати, пов’язані з відновленням та підтримкою всіх природних ресурсів країни. Кошти для цього надходять, в основному, за рахунок платежів підприємств, відомств і організацій за користування ресурсною базою країни. Згідно з діючим законодавством, такі платежі повинні бути цільовими і спрямованими виключно на охорону природних ресурсів країни (в Україні вони, як правило, використовуються не за призначенням). Так, із зібраних в 1998 році 1,3 млрд. грн. платежів у розділі 20 Держбюджету було заявлено лише 69,9 млн. грн., із яких фактично було використано лише 35,4 млн. грн. Хронічний дефіцит у фінансуванні екологічних заходів закономірно призводить до стихійних лих. За попередніми даними, в період 1995-1997 років щорічні збитки від стихійних лих оцінюються в 1,1-1,5 млрд. грн.
Другим джерелом фінансування природоохоронних заходів є державний цільовий Фонд охорони навколишнього природного середовища. Аналіз формування засобів екологічних фондів показав, що платежі за забруднення водних ресурсів у межах лімітів і понад встановлені ліміти за викиди, скиди забруднюючих речовин у водні системи і розміщення відходів були і залишаються основними джерелами надходження вказаних засобів. Існуючі екологічні проекти потребують значних капіталовкладень (вартість очисних споруд оцінюється від 20 тис. грн. до 10 млн. дол. і вище). В останні роки бюджет екофондів не може упоратися із таким фінансовим навантаженням, оскільки він складає в середньому 50 млн. грн., тоді як він повинен бути як мінімум 500 млн. грн. Отже, фінансування екологічних програм здійснюється не на повну потужність, а більшість очисних споруд вже давно застаріли і ступінь зношуваності становить 70-80%, а деяких – 90%.
Тому виникають сумніви щодо зростання ролі екологічних фондів у фінансуванні природоохоронних заходів, оскільки є багато проблем як в механізмі збору вказаних платежів, так і в чинній нормативно-правовій базі в цілому.
В Україні потрібно також застосувати з врахуванням світового досвіду прямі й непрямі методи еколого-економічного регулювання, зокрема:
- встановлення економічних обмежень на господарську діяльність;
- створення систем екологічної сертифікації, послуг і інших об’єктів;
- впровадження в практику процедури заявки про вплив на навколишнє середовище;
- ліцензування господарської та іншої діяльності;
- комплексна еколого-економічна експертиза;
- створення екологічно справедливого ринку, при якому не отримує переваг у конкурентній боротьбі продукція з найгіршими екологічними характеристиками або яка виробляється за технологіями з відносно нешкідливим впливом на навколишнє середовище, а також знімається з обігу на ринку продукція, небезпечна для здоров’я і навколишнього середовища;
- зміна податкової політики в галузі охорони та раціонального використання довкілля;
- запровадження системи екологічного страхування (із прийняттям Закону “Про екологічне страхування”;
- запровадження системи екологічного аудиту;
- врахування природного фактора при економічній оцінці господарських рішень.
Законом України “Про охорону навколишнього середовища” (1991 р.) започатковано функціонування багатьох економічних інструментів не лише для виявлення та оцінки екологічно проблемних ситуацій, а й для аналізу екологічної безпеки в регіоні (що передбачає вивчення природно-ресурсного потенціалу і комплексного використання природних ресурсів), регулювання процесу природокористування.
Нині економічний механізм екологічного регулювання в Україні ґрунтується на концепції платності природокористування. Позитивні моменти економічного механізму екологічного управління полягають у тому, що завдяки його економічним інструментам були опрацьовані основи платного природокористування, й економічний інструментарій є єдиним засобом, який дозволяє забезпечити надходження фінансових ресурсів в обсягах, необхідних для ліквідації наслідків забруднення навколишнього природного середовища [1].
Під екологічним управлінням прийнято розуміти поетапний процес розробки й реалізації стратегічних і тактичних рішень, спрямованих на раціональне використання та охорону навколишнього природного середовища на організаційних, економічних і правових засадах.
Головне завдання в управлінні й регулюванні водного господарства полягає в повному і своєчасному задоволенні потреб усіх водоспоживачів та водокористувачів у високоякісних водних ресурсах із урахуванням дотримання екологічних вимог, критеріїв, обмежень і стандартів. Крім того, управлінську діяльність водогосподарських органів слід спрямувати на радикальне екологічне оздоровлення рік, озер та інших водойм, які становлять єдиний водний фонд держави, а також на організацію здійснення заходів щодо відтворення та охорони поверхневих вод.
Складність регулювання водних відносин обумовлюється специфікою природних вод як компонента природного середовища і виробничого ресурсу для більшості галузей народного господарства. Водноресурсна забезпеченість позначається на ефективності економіки як окремих регіонів, так і держави в цілому, оскільки наявність і якісний стан водних ресурсів впливають на розміщення і функціонування господарських об’єктів і вартісні характеристики виробленої продукції.