Вперше аналiз бюрократiї як специфiчної системи соцiальної регуляцiї здiйснив видатний нiмецький соцiолог Макс Вебер (1864-19). Вебер вважав головною тенденцiєю нової i новiтньої iсторiї – процеси рацiоналiзацiї (rationalization), а саме - процеси замiщення традицiйних, виключно досвiдних методiв соцiальної органiзацiї методами теоретично обгрунтованими, із явно сформульованими, старано розрахованими правилами i процедурамми.
Вебер аналiзував не конкретнi існуючі бюрократичнi органiзацiї, а
як вiн це назвав, iдеальний тип (ideal type) бюрократiї.
Що таке ідеальний тип?
У соцiологiї iдеальний тип - це абстрагований опис певного явища,
сконструйований з даних аналiзу багатьох реальних випадкiв цього явища
так, щоб зафiксувати його головнi характеристики та суттєвi особли-
востi .. Наприклад, соцiологи вiдшукують спiльнi елементи у структурах
державних мiнiстерств i комiтетiв, церков, профспiлок, унiверситетiв,
концернiв i конструюють модель цiльової органiзацiї взагалi. Але треба
пом'ятати, що така модель не є реалiстичним зображенням жодної конк-
ретної бюрократичної структури, яка дiйсно дiє у певних умовах. Така
модель має зовсiм iнше призначення. Вона використовується, щоб з'ясу-
вати механiзми функцiонування вiдповiдних органiзацiй i пояснити вже
з'ясоване тим, хто тiльки починає дослiдження таких органiзацiй, або
лише готується для того, щоб такi дослiдження проводити.
Це треба мати на увазi при ознайомленнi з iдеальним типом бюрок-
ратiї, розробленим Максом Вебером - як повнiстю рацiоналiзовано .ї .ор-
ганiзацiї, зусилля якої сконцентрованi на вiдборi найбiльш вiдповiдних
- із приступних - засобiв для досягнення певної цiлi.
4. Особливості бюрократії (за М.Вебером).
За Вебером, ідеальньній бюрократiї властивi такi сім особливостей:
1. Функцiональна спецiалiзацiя. Серед посадових осiб iснує чiткий
подiл функцiй. Кожний член органiзацiї спецiалiзується на виконаннi
певної роботи i зосереджується на певних завданнях.
I.є рархiя влади. Усi посади з'єднуються у iєрархiчну систему
влади у виглядi пiрамiди. Посадовi особи вiдповiдають перед начальни-
ком не тiльки за свої дiї i рiшення, але й за дiї i рiшення своїх
пiдлеглих. Обсяг влади окремої посадової особи чiтко визначається:
кожна така особа має виконувати розпорядження безпосередньо вищої по-
садової особи i має право вiддавати розпорядження тільки своїм безпо-
середньо пiдлеглим.
3. Регуляцiя дiй. Вся дiяльнiсть бюрократiї спрямовується систе-
мою взаємопогоджених правил i iнструкцiй (по бiльшостi у письмовiй
формi). Цi правила визначають також вiдповiдальнiсть посадових осiб та
вiдносини мiж ними. Вони забезпечують координацiю виконання суттєвих
завдань i одноманiтнiсть цього виконання незалежно вiд змiн у складi
персоналу.
4. Квалiфiкованiсть персоналу. Усi посади потребують певної
квалiфiкацiї i заповнюються на пiдставах компетенцiї кандидатiв, а не
будь-чиїх особистих суджень. Компетенцiя визначається сертифiкацiєю
(наприклад, ступенем, отриманим у коледжi) або через iспити, чи тесту-
вання у самiй органiзацiї.
5. Забезпечення. Призначених на посади органiзацiя забезпечує
усiм, що необхiдно для виконання їх службових обов'язкiв.
6. Карьера. Створюються умови, щоб найманнi працiвники розгляда-
ли свою роботу в органiзацiї як особисту кар'єру. Для цього пiдвищення
у iєрархiї здійснюються або за старшiнством або за заслугами, або з
урахуванням того й iншого. Пiсля випробувального перiоду . призначенi на
посади особи набувають гарантiї зайнятостi i захисту проти довiльного
звiльнення з роботи.
7. Архiвацiя документiв .. Адмiнiстративнi рiшення, правила, проце-
дури i дiї органiзацiї занотовуються документально i зберiгаються
постiйно в архiвi.
Вебер був переконаний, що бюрократiя - це невiд'ємна складова су-
часного капiталiзму. Але, вiн також стверджував, що соцiалiзм збiль-
шить, а не зменшить бюрократичнi структури. Визначаючи обмеженнiсть
капiталiзму, Вебер тим не менш вважав, що саме капiталiзм надає кращi
можливостi для захисту особистої свободи i творчого лiдерства у свiтi,
де домiнують цiльовi органiзацiї.
5. Недоліки бюрократії
Треба зауважити, що не усi соцiологи оцiнюють бюрократiю так оп-
тимiстично, як Макс Вебер. Багато з них схвильованi тим, що бюрократiї
можуть обмежити людську свободу, перетворюючи вiльних людей на "гвин-
тики" органiзацiйних машин.
Найчастiше соцiологи вiдзначають, як основнi, такi шість не-
долiків бюрократiї:
1) По-перше, - це неефективнiсть у незвичайних ситуацiях, яка,
фактично, є наслiдком пiдвищеної ефективностi у звичайних, типових си-
туацiях. Це по'вязано з тим, що часто бюрократiя нерiдко страждає
слiпою прихильнiстю до iснуючих правил i процедур, яку Торстейн Веблен
назвав "натренованою нездатнiстю", маючи на увазi, що таке ставлення
до цих правил i процедур, по-перше, формується саме у процесi набуття
досвiду роботи у бюрократичних органiзацiях, а по-друге, має своїм
наслiдком їх нездатнiсть адекватно реагувати на незвичайнi ситуацiї.
Досвiд, що набувається у бюрократичних органiзацiях формує у їх членiв
так зване "тунельне бачення", яке обмежує їх здатнiсть бачити повний
контекст справи i реагувати по-новому, коли змiна ситуацiї робить
старi засоби її вирiшення непридатними.
2) Другий недолік бюрократії - так звана перекручена
рацiональнiсть. Тут мається на увазi та обставина, що функцiональна
рацiональнiсть бюрократiї - це рацiональнiсть тiльки стосовно засобiв
отримання конкретного результату, але не стосовно самого результату.
Наприклад, програми, розробленi для скорочення бiзробiття можуть
здійснюватися ефективно, але викликати нестримну iнфляцiю. Заходи, за-
подiянi щоб посилити безпеку, можуть сприяти стримкому зростанню цiн i
зниженню продуктивностi промисловостi. Тобто, через те, що кожен бю-
рократ концентрується на своїх власних функцiях, вплив їх виконання на
бiльш загальнi результати дiяльностi органiзацiї можуть залишатися не-
передбаченими.
3) Третій з поширених недолiкiв бюрократiї - це так зване замiщення цiлi. Завжди є ризик, що з часом посадовi особи почнуть забувати цiлi своєї органiзацiї i спрямовувати свою енергiю на що-небудь iнше. Часто потреби функцiонування великої органiзацiї спричиняє появу власних бюджетних, кадрових та iнших адмiнiстративних проблем, i день за днем увага бюрократiї може все бiльше концентруватися на цих внутрiшнiх проблемах, змiщуючись на них з тих цiлей, заради яких ця організація була створена. Навiть добродiйнi органiзацiї iнодi витрачають непропорцiйно велику частину їх фондiв на адмiнiстрування, i тiльки чверть чи меншу частину витрачають на тi цiлi, заради яких цi органiзацiї створенi.
4) Четвертий широковизнаний недолiк бюрократiї - це тенденцiя до
зростання, до збiльшення своєї чисельностi. Сiрiл Норткот Паркiнсон у
1957 роцi сформулював, - лиш частково сатирично, - закон, який тепер
так i називають "законом Паркiнсона". Цей закон стверджує " робота роз-
ширюється так, щоб заповнити увесь той час, який може бути витрачений
на її виконання".
Паркiнсон навiв досить переконливi приклади того, як кiлькiсть
чиновникiв зростає навiть тодi, коли обсяг роботи зменшується. Класич-
ний приклад, - мiнiстерство колонiй Великобританiї, де за тi 15 рокiв,
з 1939 до 1954, коли колонiй ставало все менше i менше, чисельнiсть
службовцiв ставала все бiльше i бiльше, i зросла майже у чотири рази -
з 45 до 166 осiб. Це явище пояснюється постiйними пошуками бюрок-
ратiв можливостей збiльшити кiлькiсть пiдлеглих. Цi пiдлеглі, у свою
чергу, знаходять роботу один одному, а координацiя їх роботи потребує
подальшого збiльшення кiлькостi керiвникiв.
5) П'ятий недолiк бюрократiї - це авторитарнiсть її структури.
Справа в тому, що iєрархiчна побудова бюрократичних органiзацiй пород-
жує серйознi проблеми. Через авторитарнiсть владних вiдносин, служ-
бовцi на нижчих рiвнях iєрархiї зацiкавленi приховувати вiд началь-
никiв свої вади, помилки, недолiки у роботi. Реально, комунiкацiї у
бюрократичнiй органiзацiї переважно одностороннi, йдуть майже повнiстю
тiльки згори донизу, i на середнiх рiвнях часто викривляються. Тi, хто
займає верхiвку органiзацiї рiдко добре обiзнанi з проблемами та по-
чуттями тих, хто знаходиться на самих нижчих рiвнях iєрархiї.
6) I, нарештi, шостий, один з найнебезпечнiших недолiкiв бюрократiї - це її тенденцiя вироджуватися в олiгархiю.
Олiгархi є ю соцiологи називають таку систему влади, за якою вона
концентрується в руках декiлькох осiб, що використовують свої посади
для власного збагачення та задоволення своїх егоiстичних iнтересiв. На
цю ваду бюрократiї вказував ще Роберт Майклс, друг Макса Вебера, теж
соцiолог. I деякi сучаснi соцiологи, досліджуючи процеси, що вiдбува-
ються у великих бюрократичних органiзацiях, висловлюють стурбованiсть
за майбутнє демократичних iнститутiв. Майклс вказував на низку причин,
що викликають олiгархiчнi тенденцiї всерединi цiльових органiзацiй.
По-перше, це структури влади, в яких влада спускається згори
вниз. Навiть коли в кiнцевому рахунку влада надається членами ор-
ганiзацiї, (як у профспiлках або полiтичних партiях), вплив керiвницт-
ва i адмiнiстрацiї роблять загальне голосування i пов'язанi з ним про-
цедури просто ритуалами.
По-друге, посадовi особи таких організацій мають велику силу пе-
реваг перед просто її членами. Вони мають доступ до iнформацiї, що є
недосяжною для iнших, i звичайно вони мають бiльше полiтичної майстер-
ностi i досвiду. Крiм того, вони контролюють такi адмiнiстративнi ре-
сурси, як комунiкацiйнi мережi, офiси i кошти, якi можуть бути вико-
ристанi для того, щоб виконувати їх офiцiйнi завдання, але й для того,