В.Б. Гвидов, кандидат юридических наук, доцент,заместитель начальника кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России
Эпиграфом к данной статье как нельзя кстати подходит мысль, высказанная русским литератором В. Кротовым: «Функционер - это человек, расстающийся со своей личностью на время исполнения своей должности». Развивая данную идею в плоскости юридической, замечу, что индивид, занимая ту или иную должность (в структуре какой бы организации она не находилась), на период ее исполнения становится носителем тех полномочий, которые предопределены самой должностью. Он реализует группу прав, предоставленных ему в связи с исполнением служебных обязанностей.
В административном праве положение государственного служащего непременно должно рассматриваться через призму административно-правового статуса государственной должности, поскольку именно в ней аккумулируются все те элементы, которые в дальнейшем при исполнении государственной службы использует государственный служащий.
Государственный служащий - это индивид, на определенный период и при известных обстоятельствах реализующий специальный правовой статус. Должность, которую он исполняет, это часть организованного субъекта - государственного органа - с долей его компетенции. Служащий реализует данные полномочия в течение рабочего времени, установленного законодательством о государственной службе1, распорядком дня органа, а также служебным контрактом.
Человек, личность, безусловно, субъект административного права. Становится им с момента рождения. Наделяется общим административно-правовым статусом и сохраняет его в процессе всей жизни. Элементами этого статуса, прежде всего, является административная правосубъектность и те реальные права и обязанности, которые он способен реализовывать и исполнять. К тому же, устойчивым элементом административно-правового статуса являются гарантии - правовые и социальные. Кроме прав и обязанностей общего характера, личность в различные периоды своей жизни может являться обладателем специальных прав и обязанностей и, как следствие, приобретает специальный административноправовой статус. На этот аспект обращает внимание и Д.Н. Бахрах, отмечая, что в реальной жизни существует огромное разнообразие специальных административно-правовых статусов, которые зависят от социальной роли индивида2. Обучаясь в вузах, гражданин приобретает специальный статус студента, находясь на излечении в медицинском учреждении, он становится пациентом, находясь за рулем автомобиля, он - водитель. В полной мере это касается и специального админист- ративно-правового статуса государственного служащего, которым может наделяться человек при осуществлении государственно-служебной деятельности.
Во многих случаях специальный административно-правовой статус индивидуального субъекта оказывает существенное воздействие на его способность осуществлять часть своих общих прав. В то же время неправильно было бы говорить о том, что, обладая специальным статусом, человек напрочь теряет возможность пользоваться общими правами. На самом деле их реализация приостанавливается лишь на время исполнения специального статуса. А некоторые права, такие, например, как право на обращение, на медицинское обеспечение и другие подобные права, принадлежат человеку постоянно, в том числе и в процессе осуществления каких-то специальных полномочий.
Несколько иначе происходит с исполнением гражданами административно-правовых обязанностей. Ничто не может повлиять на исполнение человеком возложенных на него обязанностей. В этом отчетливо проявляется их абсолютизм - если присутствует обязанность, то она обязательно должна быть исполнена. В противном случае неминуемо принуждение к исполнению обязанности. Причем, если не исполняется обязанность, возложенная в связи с реализацией специального правового статуса, субъект может быть лишен этого статуса. Например, увольнение с гражданской службы, лишение специального права, дисквалификация и т.п.
Гарантиями реализации прав и обязанностей как общих, так и специальных, является возможность применения к гражданам мер поощрения и ответственности. Это правовые гарантии и поэтому строго регламентированы нормами административного права. Они служат своеобразным стимулом для того, чтобы человек добросовестно, качественно и, главное, законно исполнял то, что ему дозволено либо вменено. Подобного рода гарантии призваны обеспечить как исполнение общих прав и обязанностей, так и специальных. К примеру, реализуя свой общий административноправовой статус, гражданин может быть награжден орденом или медалью, а в рамках реализации специального статуса ему может быть присвоено еще и почетное звание.
Специальный административно-правовой статус не освобождает гражданина от способности нести ответственность за совершенное им административное правонарушение. Он лишь несколько ее корректирует. Так специальный административно-правовой статус гражданина, находящегося на службе в милиции, не позволяет применять к нему такую меру административного наказания, как административный арест. Одновременно за некоторые правонарушения гражданин может нести административную ответственность только как специальный субъект. В частности, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением служебных обязанностей.
Следует отметить, что наряду с правовыми гарантиями реализации административно-правового статуса существуют и гарантии социальные. В отличие от правовых, они представляют собой своеобразные льготы и компенсации, либо позволяют человеку достойно существовать в обществе. Например, для гражданина, обладающего специальным административно-правовым статусом безработного, - это пособие по безработице, для военнослужащего, в интересах службы часто переезжающего из одного гарнизона в другой, - это льготы по обеспечению жилыми помещениями; либо защищают его экономическую свободу, например, для водителя автомобиля - обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств, для сотрудника милиции, чья деятельность связана с риском для здоровья и жизни, обязательное государственное страхование; либо компенсируют правоограничения, связанные с реализацией специального административно-правового статуса, например, государственным служащим запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, в связи с чем для них устанавливается достаточно высокое денежное содержание, а также различные компенсационные доплаты.
Государственная служба это то звено, которое находится между властью и обществом, между государством и гражданином. И чем совершеннее, чем прочнее это звено, тем качественней власть, тем стабильней общество.
С государственной службой мы чаще всего отождествляем вид профессиональной деятельности, осуществляемой на должностях государственной службы. Должность, в свою очередь, является частью государственного органа с долей его компетенции - полномочиями, правами и обязанностями. Государственный служащий, таким образом, профессионально реализует эти полномочия, права и обязанности.
В административно-правовой науке весьма устоявшейся считается точка зрения, представляющая госслужащего субъектом административного права, причем, субъектом индивидуальным3. У такого подхода (что для науки вполне естественно) есть и сторонники, и противники. В то же время, не ударяясь в полемику, хочу придать публичности собственную позицию по обозначенной теме.
При разделении субъектов административного права на индивидуальных и коллективных, главное их отличие видится в том, чью волю они выражают, в чьих интересах и от чьего имени действуют. Гражданин, осуществляя государственно-служебную деятельность по государственной службе, является членом служебного (административного) коллектива. Входит в состав персонала государственного органа. Он является носителем не только личных прав и обязанностей, но и имеет права и обязанности по государственной должности. Реализует собственный административно-правовой статус как индивид и статус государственной должности как части государственного аппарата - коллективного субъекта.
Административно-правовой статус государственной должности произволен от правового положения самого государственного органа, потому как должность, как справедливо подмечает Д.Н. Бахрах, есть первичный, не- расчленяемый компонент администрации4. Действительно, государственная должность - это часть государственного органа, в которой заключена часть его компетенции. Она образуется в структуре госаппарата или его подразделения. В названии каждой должности обязательно присутствует название того органа, где создана сама должность. Например, заместитель министра иностранных дел Российской Федерации, инспектор правового управления Федеральной таможенной службы, участковый уполномоченный милиции и т.д. С ней неразрывно связаны функции, либо какая-то их часть государственного органа. Она устанавливает определенный объем полномочий, обязанностей и прав, а также гарантий их реализации. Неудивительно, что важнейшим качеством должности государственной службы является отсутствие возможности существовать автономно от государственного органа, от других должностей его штатного расписания. Она всегда взаимодействует с другими должностями государственной службы, вбирая в себя какую то часть функций, которые возложены на государственный орган или его структурное подразделение.
В государственных органах могут быть учреждены должности государственной службы различных видов. Они распределяются по группам и категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов РФ об их государственной гражданской службе.