Между тем, не вижу возможным поддерживать тех авторов, которые полагают, что государственная должность является первоэлементом, «кирпичиком» государственной организации5. Такой подход противоречит фактическому положению. Во-первых, вовсе не должности образуют государственный орган, а напротив, внутри него учреждаются определенные должности. Во-вторых, компетенция ни одного государственного органа не определяется полномочиями совокупности его должностей, иными словами, полномочия всегда вторичны по отношению к компетенции органа.
Элементами административно-правового статуса должности государственной службы являются: название государственной должности, в котором отражено ее место в служебной иерархии государственных должностей (в соответствии с реестром государственных должностей или штатным расписанием государственного органа), государственно-властные полномочия, исходящие из компетенции государственного органа, а также права и обязанности.
Название должности государственной службы и ее место в иерархии должностей определяются законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов, в зависимости от того, на каком уровне - федеральном или субъекта РФ - создается эта должность.
Как известно, государственной должностью государственной службы считается только та должность, которая включена в Реестр государственных должностей6. В этом отношении данный документ является исчерпывающим. Вместе с тем совершенно очевидно, что в нем перечисляются не сами должности, а лишь их типовые названия. В этой связи следует признать правильность суждений Н.М. Казанцева, по поводу того, что Реестр не является актом учреждения должностей, а представляет собой лишь классификатор, содержащий сведения об их наименованиях и распределении по группам7. Он служит основой для формирования штатных расписаний государственных органов и определения полномочий по государственным должностям. Сами же должности вводятся руководителями соответствующих государственных органов.
В то же время для нормального функционирования государственной службы в штатное расписание государственных органов включаются должности, не являющиеся по своему статусу должностями государственной службы8. Это технические должности, сопровождающие и обеспечивающие государственно-служебную, управленческую, деятельность. Правовое положение таких должностей не связано с реализацией государственно-властных полномочий, а права и обязанности определяются трудовым законодательством, внутренним распорядком, коллективным и трудовым договорами. Деятельность на таких должностях ни в коей мере нельзя трактовать как «государственная служба в широком смысле слова»9. Это даже не служба в государственном органе - это служба в государственном учреждении.
Государственная должность предполагает наделение лица, ее исполняющего, специальным или воинским званием, классным чином, дипломатическим рангом, которые, в отличие от должности, не являются элементом структуры органа, а присваиваются по должности персонально. В то же время существует связь между должностью, с одной стороны, и званием (чином, рангом) - с другой, но связь эта не абсолютна. Иногда лицо, имеющее более низкое звание, но занимающее вышестоящую должность, является начальником лица, имеющего более высокое звание, но занимающего нижестоящую должность. Кроме того, например, воинское или специальное звание, в отличие от должности, при соблюдении определенных условий является пожизненным, а при прекращении службы к имеющемуся званию добавляются слова «в запасе» или «в отставке».
Определяющим элементом администра- тивно-правового статуса государственной должности являются государственно-властные полномочия. Исходные положения об их природе были разработаны еще в пятидесятых годах двадцатого столетия. Так, по мнению Ц.А. Ямпольской, в структуре государственно-властных полномочий следует выделять: во-первых, издание правовых актов, обязательных для граждан и должностных лиц; во- вторых, их защиту от нарушений при помощи принудительной силы государства; в-третьих, обеспечение выполнения содержащихся в данных актах велений мерами воспитания, убеждения, поощрения; в-четвертых, материальное обеспечение выполнения государственных велений путем распоряжения единым фондом государственной собственности10. Ю.М. Козлов, давая характеристику рассматриваемому правовому явлению, уточнял, что правовые акты, изданные государством, обязательны для исполнения лишь теми субъектами, которым они адресованы. Исключая из предыдущего перечня последний элемент, он пояснял, что государственный орган осуществляет от имени государства надзор за исполнением требований правового акта. При этом автор подчеркивает, что государственновластные полномочия нельзя сводить исключительно к применению принуждения11.
Наделение государственной должности частью функций, которые возложены на государственный орган, невозможно без включения в ее административно-правовой статус государственно-властных полномочий как составной части его компетенции. Лицо, реализующее государственно-властные полномочия, вправе давать основанные на законе распоряжения и указания лицам, не находящимся по отношению к нему в непосредственном подчинении, выступать от имени государственного органа и государства в целом, в необходимых случаях оно способно применять меры государственного принуждения. Учитывая неодинаковую направленность властных полномочий, различие в объеме власти, должности наделяются властными полномочиями как по отношению к нижестоящим должностям и структурным звеньям, подчиненным им по службе, так и полномочиями по отношению к третьим лицам.
Государственно-властные полномочия тесно переплетаются с обязанностями по государственной должности. Они призваны обеспечить надлежащее исполнение служебных обязанностей, и представляют собой вид и меру должного поведения лица, реализующего административно-правовой статус должности, его обязанность поступать соответствующим образом. Между тем учеными высказываются разные мнения о содержании полномочий. Так, одни полагают, что права и обязанности представляют собой различные виды полномочий государственного органа или должностного лица12. В этом случае под полномочиями понимаются то субъективное право, то юридическая обязанность. Другие утверждают, что полномочия есть совокупность служебных прав и обязанностей должностного лица13. Думается, наиболее правильно интерпретирует полномочия Д.Н. Бахрах, определяя их как служебные права, связанные с выполнением должностных обязанностей14.
Обязанности - самостоятельный элемент административно-правового статуса государственной должности. Их анализ позволяет говорить об общих (служебных) и конкретных (должностных) обязанностях. Служебные обязанности возведены в ранг нормативных предписаний и устанавливаются законодательством для всех либо для определенного круга должностей. Диапазон служебных обязанностей сводится к обеспечению федерального законодательства, а также законов и иных нормативных актов, издаваемых субъектами РФ. Должностные обязанности, в отличие от служебных, определяются должностными инструкциями, положениями, уставами, разрабатываемыми на основе квалификационных требований, установленных законодательством о соответствующих государственных органах, и утверждаются руководителями этих органов и их структурных подразделений. Посредством данных актов конкретизируются выполнение соответствующих функций, совокупность обязанностей, взаимодействие структурных подразделений, система связей между должностями.
Следует отметить, что должностные обязанности устанавливаются не персонально для служащего, а для должности, статус которой он реализует. Их спектр достаточно широк и обусловлен, в первую очередь, множеством самих должностей, а также наличием других факторов, к которым следует относить наименование должности, уровень компетенции государственного органа, где она учреждена, объем, специфику задач и функций, выполняемых органом или его структурным подразделением, район, в котором он расположен, степень укомплектованности органа персоналом и т.д.
Последним элементом в структуре административно-правового статуса государственной должности являются права. С точки зрения Л.Д. Воеводина, права всегда означают определенную юридическую возможность поступать так или иначе15. Они создают условия защищенности как в правовой, так и в социальной сферах. Анализ законодательства о государственной службе позволяет говорить о двух группах прав.
Первую группу составляют права, способствующие непосредственной реализации административно-правового статуса должности. Их объем напрямую зависит от сферы деятельности и компетенции государственного органа, а также объема полномочий, предоставляемых государственной должности. Среди них в первую очередь можно назвать такие права, как получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должности, допуск к сведениям, составляющим тайну, доступ в государственные органы, органы местного самоуправления и иные организации, и др.
Вторая группа прав опосредованно влияет на правовой статус должности. Это права на участие в конкурсе на замещение вакантной должности, ознакомление с документами, определяющими права и обязанности по замещаемой должности, продвижение по службе, переподготовку и повышение квалификации, обеспечение надлежащих условий, необходимых для исполнения должности, государственную защиту, денежное содержание, а также ряд других прав, установленных действующим законодательством. Эти права являются общими для всех должностей и гарантированны законодательством о государственной службе.