И.И. Овчинников
Европейская хартия местного самоуправления провозглашает, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне. Действительно, в демократическом государстве народ — источник власти, «однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть» [1: с. 66]. Именно местное самоуправление призвано обеспечить эффективное управление местными делами с участием населения (в форме общих собраний, сходов граждан по месту жительства, выборов, референдумов).
Однако процесс народоправства не осуществляется автоматически и в идеальных формах. Предшествующий двадцатилетний опыт становления местного самоуправления в нашей стране выявил много негативных, а подчас и кризисных элементов в отношениях органов местной власти и населения, в порядке формирования органов местного самоуправления. Не получили должного развития и формы общественного контроля за деятельностью депутатов и должностных лиц местного самоуправления.
На формирование кризисных проявлений в современном местном самоуправлении в Российской Федерации оказывают влияние различные факторы: напряженная социально-экономическая ситуация во многих муниципальных образованиях из-за нерешенности злободневных проблем жизни населения; не всегда продуманные, многочисленные изменения федерального законодательства о местном самоуправлении (с момента принятия в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поправки, каждый раз десятками, вносились уже более 65 раз!); слабое материально-финансовое обеспечение отнесенных к ведению муниципальных образований вопросов местного значения; не разрешаемые и потому усиливающиеся противоречия между интересами населения как субъекта муниципальной (местной) власти (согласно ст. 3, 12, 130 Конституции Российской Федерации) и местной властвующей элиты в лице органов и должностных лиц местного самоуправления. Набирающая силу тенденция усиления политизации деятельности представительных органов местного самоуправления привносит новые и нередко конфликтообразующие факторы в процесс осуществления муниципальной власти. Все чаще реальные запросы и потребности избирателей отходят на второй план после партийных, личных и групповых приоритетов в деятельности депутатов.
Недостаточная развитость демократических традиций, политической и правовой культуры приводит к тому, что при осуществлении местного самоуправления многие органы местной власти, должностные лица в практической деятельности не испытывают необходимости в применении и развитии предусмотренных законом форм прямой демократии, чем сводят конституционно установленную учредительную власть населения лишь к возможности один раз в четыре - пять лет избирать представительные органы и выборных должностных лиц, превратив этот выбор чуть ли не в единственное измерение муниципальной демократии. При этом технология организации избирательного процесса усовершенствована до такой степени, что итоги голосования чаще всего оказываются заранее известными и именно такими, как того хотят организаторы муниципальных выборов.
На первый взгляд, демократический потенциал местного самоуправления сейчас существенно укрепился. По сравнению с предыдущим законодательством Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно расширил возможности населения в решении вопросов местного значения. В нем теперь закреплены формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Однако многие из них фактически оказались невостребованными либо из- за отсутствия общественной инициативы граждан для их проведения, либо нежелания органов местного самоуправления проявлять активность и инициировать привлечение населения к решению вопросов местного значения. В немалой степени эти формы прямой демократии оказались трудно осуществимыми из-за довольно сложных правовых механизмов, обусловливающих реализацию некоторых форм рядом дополнительных требований, что, как отмечалось в юридической литературе, несомненно, делает учредительную власть населения при решении вопросов местного значения, по сути, иллюзорной и все менее организационно обеспечиваемой [2: с. 14].
Из всех закрепленных законом форм прямой демократии муниципальные выборы выделяются своей обязательностью и периодичностью проведения в установленные законом сроки. Такой способ формирования органов местного самоуправления и избрания выборных должностных лиц основан на безусловном признании верховенства волеизъявления избирателей, проживающих на территории муниципального образования, их праве, как самоуправляющегося сообщества, самим образовывать подотчетные и подконтрольные населению органы путем использования предусмотренных законом демократических избирательных процедур.
Выборы выявляют общественную оценку избирателями эффективности проводимой органами местного самоуправления работы по обеспечению выполнения планов и программ социально-экономического развития муниципального образования; формируют реальный рейтинг муниципальных руководителей; показывают результат общественного реагирования на негативные тенденции в осуществлении местного самоуправления на территории муниципального образования, в частности, на проявления коррупции, бюрократизацию работы органов местного самоуправления и др.
Использование избирательных процедур в местном самоуправлении является безусловным свидетельством укрепления его демократического потенциала и становится очевидной необходимость дальнейшего расширения применения такого способа формирования органов местного самоуправления. Однако в последние годы в сложившемся институте выборности органов и должностных лиц местного самоуправления стали проявляться новые тенденции, которые требуют своего анализа.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закрепил перечень выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления: представительный орган муниципального образования, в случае избрания его на муниципальных выборах; глава муниципального образования, впервые получивший статус высшего должностного лица муниципального образования и избираемый на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Оговорка в отношении представительного органа местного самоуправления «в случае избрания его на муниципальных выборах» не случайна. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ расширяет возможность формирования некоторых органов и занятия ряда муниципальных должностей без проведения муниципальных выборов, а также предоставляет возможность отказа от образования выборного органа. В частности, Закон устанавливает (ч. 3 ст. 35), что представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Норма закона имеет обязывающий, а не диспозитивный характер.
Кроме того, в ч. 4 ст. 35 Закона закреплено, что представительный орган муниципального района теперь может не избираться. Вместо избрания он может состоять из глав поселений и из депутатов представительных органов поселений, расположенных на территории района, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, определяемой в установленном законом порядке.
Такой порядок формирования представительного органа муниципального образования не применялся уже многие десятилетия и потому вызвал немалые споры не только при подготовке, но и после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Участники развернувшейся дискуссии отмечали немало достоинств данного варианта формирования представительного органа [3: с. 185-186]: достигается существенная экономия бюджетных средств муниципального района, не затрачиваемых на проведение муниципальных выборов; в представительном органе муниципального района усиливаются контакты и взаимодействие органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, между собой и с органами муниципального района. Включение в состав представительного органа муниципального района глав поселений и депутатов представительных органов поселений позволяет лучше координировать и объединять действия всех органов местного самоуправления в районе, а при принятии решений с большей полнотой учитывать интересы населения конкретных поселений и интересы населения всего района.
К недостаткам такого варианта формирования представительного органа, в частности, можно отнести:
отход от демократических выборных начал, выражающийся в том, что население (избиратели) муниципального района, осуществляющее местное самоуправление на данной территории, не может непосредственно в ходе муниципальных выборов выразить свою волю и наделить депутатов правом решать вопросы, отнесенные законом и уставом муниципального района к ведению представительного органа;
население не может посредством прямого избирательного права самостоятельно определить конкретный состав представительного органа муниципального района;