К.А. Петухов
Пермский центр социального партнерства и социологических исследований ПГУ
В общей форме частно-государственное партнерство (ЧГП) можно определить как совокупность форм сотрудничества государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. Оно может реализовываться на различных уровнях (национальном, региональном, муниципальном) и для достижения широкого спектра целей (привлечение частных инвестиций, устранение неэффективности государственного управления активами, повышение качества услуг). Достаточно часто ЧГП практикуется в транспортной отрасли (общественный транспорт, развитие дорожной сети), сфере здравоохранения, коммунального обслуживания и в области образования. Представленный материал основан на данных, собранных в рамках кейса «ЧГП в сфере общественного транспорта».
Городской общественный транспорт Перми всегда был сферой повышенного общественного интереса. Для этого есть ряд объективных причин. В силу большой пространственной протяженности городских районов именно общественный транспорт является важнейшим связующим звеном в пределах г. Перми. От нормальной работы транспортной отрасли зависит жизнедеятельность сотен тысяч горожан. Из-за отсутствия в городе метро наземный общественный транспорт, и в особенности автобусный, играет в функционировании города важнейшую роль.
Появление частных пассажирских перевозок в г. Перми
С самого начала процесса становления частных перевозок в Перми взаимодействие заинтересованных сторон в этой сфере характеризуется высокой конфликтностью [10]. Постановлением главы г. Перми А.Каменева от 02.07.2004 № 1925 «О передаче муниципального автотранспорта в безвозмездное пользование обществам с ограниченной ответственностью» муниципальные автобусы оказались под контролем одиннадцати обществ с ограниченной ответственностью. Это решение вызвало волну критики в адрес администрации города и многочисленные акции протеста. Несмотря на это, городской автобусный парк стал частным [15]. Критерии выбора организаций, которым было передано имущество, история их возникновения и дальнейшая судьба доподлинно неизвестны. Через некоторое время вопрос о безвозмездной передаче имущества стал одним из основных в судебном разбирательстве в отношении бывшего главы города А. Каменева. В результате бывший градоначальник был осужден на срок в 1,5 года, факт передачи в безвозмездную аренду автобусных парков квалифицирован судом как превышение служебных полномочий [3].
Однако решение суда уже не могло изменить сложившуюся в городе ситуацию. В некотором смысле и сменившаяся городская администрация, и жители, и вновь образованные транспортные организации стали заложниками принятых ранее решений. На уровне городской думы были предприняты шаги с целью формализовать и направить в конструктивное русло деятельность в области оказания транспортных услуг.
Одним из таких шагов стало принятие в 2005 г. документа под названием «Концепция организации и развития городского пассажирского транспорта общего пользования г. Перми на 2005-2008 годы» [9]. Его анализ показывает, что многие из заявленных в концепции целей не были достигнуты: доля муниципальных перевозок в городе не достигла планируемого уровня 40-50%; не было налажено троллейбусное движение в Кировском районе; не в полной мере была осуществлена разгрузка центра города.
С 2008 г. функции основного регулятора отрасли были возложены на департамент дорог и транспорта администрации города Перми. Именно эта структура отвечает перед жителями города за организацию бесперебойного транспортного сообщения, разрабатывает и проводит в жизнь планы реформирования отрасли. В ведении этого ведомства находится также муниципальное предприятие, занимающееся диспетчерскими функциями. Частные перевозчики обязаны оборудовать свои автобусные парки техническими средствами, способными взаимодействовать с приемниками сигналов данного предприятия.
В настоящее время рассматривается вопрос о принятии новой концепции развития транспортной отрасли. Ее положения и цели еще не сформулированы окончательно. По информации пресс-центра городской думы в ее основу будут положены рыночные принципы [12]. На наш взгляд, это свидетельствует о серьезном изменении в позиции администрации, поскольку в предыдущей концепции упор делался на увеличение доли муниципального транспорта.
Структура взаимодействия субъектов
Ключевыми субъектами ЧГП в области транспорта в г. Перми выступают муниципальные органы власти (городская дума; департамент дорог и транспорта), территориальные государственные органы (Управление автодорожного
надзора), муниципальное предприятие (МУП «Горпассажиртранс»), частные перевозчики (ООО и предприниматели) и жители города.
В анализируемой схеме ЧГП отсутствует постоянный, нормативно закрепленный механизм урегулирования возникающих споров и конфликтов. Комиссия по спорам, созданная по инициативе общественных организаций, собиралась лишь дважды. В ее рамках не удалось выработать конструктивного подхода к разрешению сложившихся противоречий. Сама ее деятельность носила временный характер. Действующим механизмом диалога является «горячая» телефонная линия, организованная в департаменте дорог и транспорта. Она служит для приема жалоб от жителей на нарушения, допущенные перевозчиками. Таким образом, этот механизм исключает из диалога транспортников. Характеристика различных субъектов ЧГП и процессы их взаимодействия отображены в табл. 1 и на рис. 1.
Процесс распределения маршрутов
Главной особенностью взаимодействия администрации и перевозчиков является крайне низкая прозрачность. Общее количество организаций и индивидуальных предпринимателей, обслуживающих городские автобусные маршруты, по разным оценкам колеблется от 30 до 150. Такие цифры наводят на мысль о наличии высокой конкуренции между перевозчиками в борьбе за право осуществлять перевозки жителей города. Однако, при этом, постоянно возрастает плата за проезд в общественном транспорте.
Возможно, ключевая причина такого положения состоит в том, что процесс распределения маршрутов между конкретными перевозчиками изначально не был основан на конкурсных принципах и процедурах. В официальных документах процесс такого распределения называется «заявительным». Его смысл состоит в том, что перевозчики подают заявку на тот маршрут, который они хотели бы обслуживать. Администрация города совместно с другими надзорными органами проводит оценку возможностей данного перевозчика и принимает решение о заключении договора с транспортной организацией. Все эти процедуры также четко обозначены в официальных документах. Однако в них отсутствует механизм оценки конкурирующих предложений и мотивы выбора того или иного перевозчика. Очевидно, что такая схема распределения непрозрачна и малоэффективна.
Необходимость организации конкурсов в этой сфере обсуждалась с разной степенью интенсивности на протяжении последних 3-4 лет. Но лишь в сентябре 2009 г. департамент дорог и транспорта администрации г. Перми подготовил конкурсную документацию, согласованную, как сказано на официальном сайте, со всеми заинтересованными сторонами, учеными и представителями надзорных органов в области государственных закупок [8]. В результате было проведено четыре конкурса, ни один из которых не был признан состоявшимся. Из протоколов заседаний конкурсных комиссий следует, что это произошло из-за того, что перевозчики не представили всех необходимых документов. После этого новые конкурсы было решено временно не проводить ввиду неготовности и непроработанности конкурсной документации [7]. Департамент дорог и транспорта вернулся к старой, «проверенной временем», практике заключения договоров в заявительном порядке.
Важным обстоятельством при оценке процесса взаимодействия департамента дорог и транспорта с перевозчиками является тот факт, что некоторые бывшие руководители данного подразделения городской администрации, уходя в отставку, становились руководителями ор- ганизаций-перевозчиков. Такая смена статуса носит не единичный характер и скорее свидетельствует о некоторой тенденции.
Таблица 1. Презентация сторон частно-государственного партнерства в области общественного транспорта г. Перми
| Сторона ЧГП | Характеристика функции, полномочия стороны | Содержание деятельности и принимаемых к реализации документов |
| Пермская городская дума | Тип объекта | Орган муниципальной представительной власти |
| Функции | Утверждение принципов работы городского общественного транспорта Определение размера тарифов | |
| Принятие документов | Разработка концепции организации и развития городского пассажирского транспорта общего пользования г. Перми на 2005-2008 годы от 13.09.2005 | |
| Принятие документов | Разработка проекта концепции развития общественного транспорта на 2010-2015 годы Установление «Порядка формирования тарифов на регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским электрическим транспортом на поселенческих и межмуниципальных маршрутах городского и пригородного сообщения» от 23.12.2008 Принятие «Решения о тарифах на перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским электрическим транспортом на поселенческих маршрутах городского сообщения в г. Перми» от 27.01.2009 | |
| МУ Г орпассажиртранс | Тип объекта | Специализированная профильная организация, находящаяся в собственности муниципалитета |
| Функции | Централизованный контроль за движением автобусов на городских маршрутах регулярного сообщения Диспетчеризация маршрутов общественного транспорта | |
| Принятие документов | Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения г. Перми, принятое Пермской городской думой 26.06.2006 Договоры с частными перевозчиками на использование услуг центральной диспетчерской службы |
На протяжении всего периода становления института частных перевозок в Перми между