Требует уточнения ст.3 (п.2) о правовом регулировании иностранных инвестиций субъектами федерации. Необходимо прописать запрет субъектам федерации принимать законы и правовые акты ухудшающие условия иностранного инвестирования.
Еще одной важной проблемой, которая должна быть решена, является учет в вышеназванном Законе положений Соглашения о связанных с торговлей инвестиционных мерах (ТРИМС) из пакета документов ГАТТ/ВТО, которое России предстоит подписать при вступлении в ВТО и положения которого Россия уже обязана соблюдать на временной основе, в связи с подписанием ДЭХ (Договор к Энергетической хартии).
В данном случае речь идет о ряде мер ограничительного характера (навязывание инвестору обязательных закупок товаров, ограничение его инициативы в отношении экспорта продукции и др.), которые государство - реципиент не должно применять в отношении инвестора и отменять их, если они уже действуют в национальном законодательстве.
3.2.3. Положение субъекта Федерации в правовом поле.
Рассматривая систему нормативно-правовых актов России, обратим главное внимание на вопрос о разграничении полномочий между центром и субъектами Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется на основе принципов, сформулированных в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 22/09/1999 года, глава IV-1 которого определяет общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ. Так, в согласно названному Закону и в соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами:
а) государственной и территориальной целостности Российской Федерации;
б) распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единства системы государственной власти;
д) разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
ж) самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.
Согласно ст.85 Конституции РФ, Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей органами исполнительной власти друг другу части своих полномочий, рассматриваются Конституционным судом РФ.
Ст.71 Конституции РФ дает исчерпывающий перечень предметов ведения Российской Федерации.
Ст.72 определяет перечень совместного ведения РФ и субъектов Федерации: к интересующим нас в рамках данной концепции относятся:
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
- разграничение государственной собственности;
- природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;
- установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;
- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
- кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;
- установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
- координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.
Полномочия и предметы ведения самих субъектов федерации в ст. 73 Конституции определены следующим образом: «Вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти».
Право субъектов Федерации осуществлять собственное правовое регулирование означает, что региональные законы могут издаваться не только в развитие федерального законодательства, но и самостоятельно, полностью регулируя отношения, вытекающие из предметов ведения субъектов Федерации.
Федеральные законы, противоречащие принятым субъектом Федерации нормативным актам по вопросам их самостоятельного ведения, не действуют на территории данного субъекта РФ (т.е. не применяется принцип верховенства федерального закона).
Анализируя практику принятия и применения законодательства в сфере совместного ведения необходимо сделать вывод о том, что это наиболее спорная и болезненная сфера в законодательстве Федерации и ее субъектов. Законы субъектов чаще всего(??) принимаются в отсутствие необходимого в той или иной ситуации Федерального Закона, т.е. в результате опережающего законодательства. Изучая зарубежный опыт федерализма, можно сделать вывод, что смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке только одной из сторон вопросов, составляющих его предмет. В то же время в России федеральные законы по вышеуказанным вопросам принимаются Федеральной властью без учета позиции субъектов. Отсутствует и прописанная процедура принятия законодательства, относящегося к предметам совместного ведения. За основу такого подхода необходимо взять модель Основ законодательства, существовавшую в СССР. В этом случае, для решения вопросов совместного ведения, федеральный закон должен содержать только основополагающие положения конкретной отрасли законодательства, включающий лишь наиболее принципиальные положения, которые развиваются и конкретизирующие субъектами федерации с учетом региональных особенностей. Из смысла норм Конституции следует, что такой подход не только им не противоречит, но и, зачастую – вытекает из ее норм. Так, в ст. 72 Конституции говорится об «общих вопросах» воспитания, образования, науки, о «координации вопросов здравоохранения, об установлении общих принципов налогообложения и сборов в РФ» и.т.д.
3.2.4. Статус Санкт-Петербурга как субъекта РФ.
Статус субъекта федеративного государства образуют его полномочия и предметы ведения, т.е. права и обязанности, а также те сферы (границы), на которые они распространяются.
Из ч.1 и 2 ст 66 Конституции РФ следует, что статус субъекта РФ определяется не только ее положениями. Дополнительную роль играют в этом Конституции (республик) и Уставы субъектов РФ.
Часть статуса субъекта федерации, определенная им самостоятельно, не может быть подведена под правило «взаимного согласия», предусмотренное ч.5 ст 66 Конституции. Под данное правило не попадает также то, что определяется в отношении статуса самой Конституцией.
Из анализа положений Конституции РФ можно сделать вывод, что в ней различаются два значения понятия «статус субъекта»:
- узкое, совпадающее с титульным, определяемое ч.1 ст. 65;
- широкое, определяемое кроме Конституции РФ, конституциями и уставами субъектов федерации, а также Федеральными Законами и договорами между государственными органами государственной власти федерального и регионального уровней. ???
Практическое осуществление правового регулирования по предметам совместного ведения, а также попытки установления собственных предметов ведения субъектов, осложняется «предсказанностью» конституционных положений приводит к острым правовым дискуссиям и даже политической напряженности между властями РФ и ее субъектами. В этом направлении можно выделить следующие правовые проблемы:
- правомерность разграничения предметов ведения договорами;
- право субъекта осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения при отсутствии федеральных законов соответствующего направления;
- определение собственных предметов (исключительно) ведения субъектов.
Конституция не содержит нормы, прямо предусматривающей возможность разграничения посредством договора предметов совместного ведения. В ст 11, в ней говорится о договорах между органами государственной власти РФ и субъектов РФ.
Например, в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Санкт-Петербурга в ст 2 указывается, что к предметам совместного ведения органов государственной власти РФ и Санкт-Петербурга, помимо установленных ст 72 Конституции, относятся регулирование еще целого ряда общественных отношений. Между тем в ст 72 речь идет «о предметах совместного ведения РФ и субъектов РФ», а не предметах ведения органов государственной власти». Кроме того, подписаны данные договоры Президентом РФ, который, согласно ст.80 Конституции, является главой государства и не является главой исполнительной власти страны. Таким образом, из текстов договоров невозможно установить, идет ли речь о разграничении предметов ведения между РФ и субъектов федерации или перераспределении компетенции между федеральными и региональными органами власти.