Закон РСФСР «О Центральном Банке» от 2 декабря 1990 г. следующим образом устанавливает ограничения, связанные с несением службы в Банке РФ Служащие Банка России:
не имеют права работать по совместительству, а также на основании договора подряда (за исключением преподавательской и научно-исследовательской деятельности);
не имеют права занимать должности в кредитных и иных организациях;
обязаны письменно уведомить в десятидневный срок Совет директоров при приобретении долей (акций) кредитных организаций;
могут получать кредиты на личные нужды только в Банке России.
Из этого вытекает, что, во-первых, ограничения распространяются не на всех служащих Банка РФ (список определяет Совет директоров), во-вторых, уведомлять о приобретении акций необходимо только в том случае, если это – акции кредитных организаций (что подразумевается под кредитной организацией, не указано). Кроме того, непонятно, что имеется в виду под понятием «иная организация»? Включает ли оно общественные организации и коммерческие? Или только общественные? Или только коммерческие?
Исключая параллельное осуществление предпринимательской деятельности и деятельности в ЦБ законодатель «забыл» исключить для служащего Банка России возможность быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в Банке, заниматься предпринимательской деятельностью через доверенных лиц а также в качестве индивидуального предпринимателя. Как и в федеральном законодательстве о государственной службе, отсутствуют нормы права, ограничивающие «эффект шлепанцев», что даёт возможность бывшим служащим Банка России использовать информацию, полученную за время осуществления служебных полномочий, будучи сотрудниками тех организаций, деятельность которых регулировал Центробанк.
Выводы:
В российском законодательстве отсутствует последовательный, систематический учет категории конфликта интересов, что выражается в многочисленных законодательных пробелах. Ситуация прекрасно демонстрирует тот случай, когда не зарегулированность, а, наоборот, отсутствие норм порождает коррупцию. Во-первых, это заставляет задуматься об ограниченности тех исходных предположений, на которых мы выстроили анализ во второй главе (любая норма коррупциогенна, поскольку накладывает на индивидов либо их сообщества некие тяготы). А, во-вторых, требует, как водится, искать баланс, «золотую середину» в нормотворчестве.
6. две общественные инициативы в борьбе с коррупциогенными нормами
Весной 2000 года в Москве, перед первым чтением Кодекса об административных правонарушениях, в Государственной Думе было распространено заявление Национального антикоррупционного комитета, в котором предлагалось подвергнуть законопроект коренной переработке. Подобное требование было вызвано тем, что большое количество норм законопроекта создает условия для коррупции. Заявление было доведено до сведения депутатов, но, к сожалению, лишь эпизодически в стенах Государственной Думы раздавались соображения о коррупциогенности норм законопроекта.
Средством общественного давления на депутатов был избран так называемый Рейтинг антикоррупционности, с помощью которого все желающие могли определить, в какой мере позиции конкретных депутатов, фракций, депутатских групп, выраженные в их голосованиях, препятствуют или способствуют коррупции в России. Рейтинг коррупционности депутатов Государственной Думы РФ был подсчитан на основе анализа голосований по проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, рассматривавшегося во втором чтении («рейтинг» был опубликован[51]). Материалом для составления рейтинга послужили голосования по отдельным поправкам и по главам в целом. Учитывались голосования как по коррупциогенным статьям и поправкам, так и по антикоррупционным.
Критерием для определения того, способствует та или иная норма коррупции или препятствует ей, явилось заключение, сделанное экспертами Национального антикоррупционного комитета (автор работы входил в их число). Ими было выделено 24 нормы, которые наиболее рельефно показывают, как их действие может способствовать коррупции. Для каждой нормы было определено, как («за» или «против») должен голосовать по ней «эталонный антикоррупционер», полностью разделяющий позицию НАК. После этого для каждого депутата определялось, сколько раз данный депутат голосовал так же, как «эталонный антикоррупционер».
Значение рейтинга – это процент случаев, в которых депутат голосовал «правильным образом». Следовательно, чем больше значение рейтинга, тем больше голосования данного депутата препятствуют созданию условий для коррупции в стране. Рейтинг антикоррупционности депутата планируется использовать как средство общественного влияния на депутатов в дальнейшем.
Другая общественная инициатива, нацеленная на противодействие коррупции, родилась в 1999 году в Российско-американском научно-учебном центре г. Хабаровска. Она была облечена в иную форму – общественной экспертизы законов и иных нормативно-правовых актов[52]. Целью общественной экспертизы было выявление пробелов в региональном законодательстве, создающих условия для коррупции. В качестве объекта анализа были определены четыре сферы жизнедеятельности Хабаровского края: природопользование, избирательная система, управление государственной и муниципальное собственностью, бюджетный процесс. Выбор данных направлений определялся тем, что в массовом общественном сознании именно эти сферы хозяйствования и государственного управления, в первую очередь, ассоциировались с коррупцией. Проведенный анализ позволил выявить очевидные пробелы в правовых основах осуществления некоторых функций государственного управления. С точки зрения экспертов НКО, «влияние на предупреждение коррупции должно начинаться уже на стадии разработки и принятия различных нормативно-правовых актов в сфере предпринимательства и хозяйственной деятельности, где регулируются отношения субъектов хозяйственной деятельности и государства, органов региональной власти и местного самоуправления».
Данная работа представляет собой пробный камень, и в такой роли, конечно, не лишена многих пробелов. За скобками остались проблемы процедуры привлечения к уголовной ответственности, которые в современной России особенно актуальны (о чрезвычайной правовой незащищенности подозреваемых в совершении преступлений, произволе чиновников и высоком уровне коррупции в сфере уголовного процесса свидетельствует тот факт, что нормы УПК РСФСР в сравнении с другими нормативными актами чаще всего рассматривались и нуллифицировались Конституционным Судом РФ). Не так, как хотелось бы, проработаны в Докладе вопросы необоснованных полномочий ФОИВ и их дублирования, совершенно не исследовалось законодательство субъектов Федерации (судя по работе экспертов из Хабаровска и общего состояния законодательства субъектов РФ, наша типология факторов коррупциогенности значительно расширится после анализа последнего). Все эти пробелы должны восполниться дальнейшими исследованиями в сфере коррупциогенности правовой нормы.
Но уже сейчас можно предложить несколько способов решения проблемы:
1. Институционализация правовой экспертизы законов на коррупциогенность в органах законодательной, исполнительной власти и в Администрации Президента РФ (в связи с тем, что доля законопроектов, вносимых Правительством РФ и Президентом РФ, чрезвычайно высока).
2. Развитие уже опробованных общественных механизмов влияния на законодателя. Здесь можно выделить:
· постоянные механизмы оказания влияния: общественные комитеты обсуждения законопроектов;
· механизмы ad hoc преимущественно негативного реагирования в ситуации, когда коррупциогенный закон уже принят: рейтинги антикоррупционности фракций и депутатских групп, а также отдельных депутатов.
С учетом федеративной природы России осуществлять указанные меры необходимо и на уровне субъектов Федерации.
[1] Основой Доклада является дипломная работа автора, выполненная в Институте государственного управления и социальных исследований МГУ им. М.В. Ломоносова в 2001 году.
[2] R. A. Posner. Economic analysis of law. N.Y. 1977, p. 465.
[3] Доклад Фонда ИНДЕМ «РОССИЯ И КОРРУПЦИЯ: КТО КОГО». М. 1998 г.
[4] История борьбы с коррупцией в Китае излагается на основе: F. T. Lui. Corruption deterrence // Journal of public economics, 1986, Vol. 34.
[5] G. Murdal. Asian drama. 1968, p. 938. Цит. по : F. T. Lui. Op. сit. p. 232.
[6] Любой чиновник, получивший взятку в размере 100 млн. юаней (110 унций золота) приговаривался к смерти.
[7] Anticorruption in transition. A contribution to the policy debate. The World Bank. Washington, D.C., 2000.
[8] Dieter Schneider. Verhütung und Bekämpfung von Korruption // Die öffentliche Verwaltung – Juli 1997 – Heft 14, S. 583.
[9] Ниже вместо понятия «несовершенство норм права, повышающих вероятность коррупции» будет использован термин «коррупциогенный фактор», предложенный С. В. Максимовым. Автор определяет его как «явление или группа явлений (факторный комплекс), порождающих или способствующих порождению или росту коррупции». См. Максимов С.В.. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 53.
[10] К этому же выводу пришел и McMullan, отмечавший, что, «раз все законы ставят некоторую группу людей в невыгодное положение (put some group at a disadvantage), эта группа становится потенциальным источником коррупции». (См.: McMullan A theory of corruption // The sociological review, Vol. 9 1961, p. 196)
[11] Jeffrey Jowell. The legal control of administrative discretion // Journal of Public Law, Vol. 25 (1977), p. 193
[12] Дворкин Р. Либерализм. - В кн. Современный либерализм. М., 1998. С. 44.