На практике разделение функций носит весьма условный характер. Нормативно-правовая, торгово-политическая, организационная, прогнозно-аналитическая, переговорная деятельность по управлению ВЭД по-прежнему концентрируется в Минэкономразвития. Но при осуществленном формальном разделении функций не обеспечивается в должной мере проведение единой эффективной внешнеэкономической и торговой политики, предоставление российским компаниям полномасштабной, результативной и непрерывной поддержки на внешних рынках. [8]
В марте 2009 г. Правительство Российской Федерации утвердило План действий по реализации «Основных направлений внешнеэкономической политики Российской Федерации в 2009 – 2012 гг.». В Минэкономразвития разработаны планы действий по основным странам – торговым партнерам России (этими планами охвачены страны, на которые приходится порядка трех четвертей объема внешней торговли России). [9] При министерстве создан Совет по внешнеэкономической деятельности, нацеленный на реализацию упомянутых основных направлений. В рамках Совета проводятся консультации с представителями российских деловых кругов.
В последние два года Минэкономразвития проводило работу по совершенствованию нормативно-правового регулирования внешнеэкономической деятельности в интересах реализации антикризисных мер, стабилизации экономической ситуации в стране и более гибкого применения таможенно-тарифного регулирования, совершенствования таможенного администрирования и борьбы с контрабандой.
При проведении антикризисных мер правительство главное внимание уделяло, как известно, финансовой поддержке банковского сектора и системообразующих предприятий промышленности, выполнению социальных обязательств, в том числе сокращению безработицы. В число этих мер формально не входили ни поддержка экспорта, ни регулирование импорта. Однако на практике для облегчения налоговой нагрузки на нефтяные компании был введен новый порядок расчетов вывозных пошлин на эти товары, который позволил уменьшить их величину и более оперативно изменять их размер в зависимости от колебаний мировых цен. Кроме того, был вдвое увеличен размер бюджетных средств на выдачу государственных экспортных гарантий, из бюджета была возмещена часть расходов экспортеров (2/3), связанных с уплатой процентов по привлеченным кредитам. Государство также частично профинансировало участие российских предприятий в зарубежных выставках. Все это хоть как-то противодействовало падению экспорта.
В регулировании импорта главную роль сыграла проведенная Центробанком России в начале 2009 г. «плавная девальвация» рубля, в результате которой наша национальная валюта подешевела по отношению к доллару США в полтора раза, что фактически означало точно такое же удорожание всех без исключения импортных товаров. Уже в начале этого года импортные товары подорожали на 25–30%. Растущие цены, естественно, заставляли покупателей переключаться на более дешевую отечественную продукцию.
Сдерживающим импорт фактором явилось также и то, что с началом кризиса в таможенно-тарифной политике страны стал преобладать протекционизм. Россия, приостановив самостоятельные переговоры о присоединении к ВТО в связи с намерением войти в эту организацию в составе создаваемого с Белоруссией и Казахстаном Таможенного союза, сполна воспользовалась ситуацией, когда перестали действовать ее обязательства по сохранению неизменным в период переговоров торгового режима. В 2009 г. она стала, по оценке аналитического центра Global Trade Alert, мировым лидером среди стран по применению протекционистских мер, введя 37 таких мер (больше защитных мер использовал только ЕС – 90, в том числе Германия – 16, Великобритания – 11, Италия - 6). Таможенные пошлины, по оценке Минэкономразвития РФ, были повышены примерно на 10% импорта из стран дальнего зарубежья. Примечательно, что повышение пошлин затронуло и некоторые виды оборудования, на которые ранее ставки были обнулены (примерно 800 позиций). Среди отечественных отраслей, которым помогали повышением ставок импортных пошлин, – автомобильная промышленность, сельскохозяйственное машиностроение, станкостроение и черная металлургия, а также сельское хозяйство.
По оценке Минэкономразвития РФ, часть защитных мер не сработала, часть помогла поддержать производство. Данная оценка представляется схематичной. Увеличение пошлин привело к усилению защиты одних производителей либо за счет других, являющихся еще и потребителями защищаемой продукции, либо за счет сектора домашних хозяйств. Фактически в данном случае защита части производств осуществлялась путем повышения налогообложения потребителей их продукции. Кроме того, повышение пошлин повлекло за собой рост цен на зарубежные, а затем и на российские товары на внутреннем рынке.
Хотя девальвация и усиление защиты внутреннего рынка привели к некоторому росту масштабов импортозамещения (доля импорта в товарных ресурсах розничной торговли, например, уменьшилась в 2009 г. до 41% по сравнению с 47% в 2007 г.), эффект этих мер в целом оказался неоднозначным.
Одним из основных направлений в работе по реализации утвержденной внешнеэкономической политики России является обеспечение благоприятных условий и защита интересов российских экспортеров на внешних рынках, включая предотвращение установления торговых барьеров против конкурентоспособного российского экспорта, пересмотр действующих антидемпинговых мер и иных барьеров в торговле и устранение дискриминационного подхода в отношении российских компаний.. В рамках этой деятельности важное значение имеет методическое, организационное и экспертное содействие российским производителям и экспортерам, повышение их знаний мер торговой защиты, норм и правил ВТО.
Со странами-партнерами проводятся регулярные консультации по вопросам доступа на их рынки российских товаров, услуг и инвестиций, модернизации договорно-правовой базы. Особую роль в профилактике торговых барьеров играют механизмы раннего оповещения, установленные с Китаем и ЕС. Ожидается утверждение Концепции по обеспечению доступа российских товаров, услуг и инвестиций на внешние рынки.
В рамках совершенствования механизмов таможенно-тарифного регулирования Комиссией Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике осуществляются меры по корректировке ставок таможенных пошлин, оперативному реагированию на происходящие изменения на международных и внутреннем рынках.
В настоящее время разрабатываются Основные направления таможенно-тарифной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 гг. Среди приоритетов – преодоление негативных последствий мирового финансового кризиса для внешнеэкономических связей России, отечественных производителей и внутреннего рынка; формирование потенциала устойчивого посткризисного экономического развития, содействие технологической модернизации российской экономики; стимулирование развития производственно-технологической кооперации российских и иностранных компаний, содействие переносу глобально ориентированных обрабатывающих производств на российскую территорию; повышение конкурентоспособности российских рынков товаров и услуг, защита развивающихся рынков и конкурентоспособных производств, уязвимых для импорта; поддержка экспорта и повышение конкурентоспособности отечественных обрабатывающих отраслей и сферы услуг; предотвращение потерь и рисков, связанных с адаптацией России к условиям функционирования Таможенного союза.
2.2. СИСТЕМА ПОДДЕРЖКИ ЭКСПОРТА
В условиях глобализации и ужесточения борьбы за внешние рынки развитые и многие развивающиеся страны превратили государственную поддержку экспорта в одно из важнейших направлений экономической политики. Решая задачи повышения национальной конкурентоспособности, они постоянно совершенствуют формы и расширяют масштабы государственного содействия экспортной деятельности. Создание эффективной системы поддержки экспорта в нашей стране позволило бы более успешно решать такие важные задачи, как повышение конкурентоспособности отечественной обрабатывающей промышленности, диверсификация экономики и экспорта.
Действующая в настоящее время в России государственная система поддержки экспорта мозаична, некомплексна, затрагивает небольшую долю общего объема промышленного экспорта, не распространяется на подавляющую часть экспортеров. Многие механизмы поддержки, необходимые для развития экспорта, в ней отсутствуют, имеющиеся же зачастую неэффективны, а доступ к ним затруднен. Меры финансовой, промоуционной и информационной поддержки слабо взаимосвязаны, что также понижает эффективность системы. Особенно прискорбно, что недостаточная помощь оказывается тем, кто больше всего в ней нуждается, – начинающим экспортерам, субъектам малого предпринимательства.
Крайне узок набор инструментов оказания содействия экспорту. Так, главное звено государственной системы поддержки экспорта в России – финансовая поддержка – представлена всего тремя инструментами: кредитованием экспорта, гарантированием экспортных операций и возмещением части процентных ставок по экспортным кредитам. При этом объемы двух первых мер поддержки абсолютно недостаточны для придания ускорения экспорту и его диверсификации, а третья мера противоречит нормам ВТО и после вхождения России в эту организацию подлежит либо упразднению, либо серьезной модификации.
К недостаткам действующей системы следует, очевидно, отнести и то, что при ее создании имелось в виду, что поддержка будет оказываться экспорту товаров с высокой степенью переработки. Однако в дальнейшем требования эти были понижены и речь стала идти о продукции обрабатывающей промышленности, которая «конкурентоспособна при условии предоставления государственных гарантий».