В течение периода довольно длительного роста после кризиса 1998 г. в России складывалась благоприятная финансовая ситуация. Бюджет сводился с большим профицитом. В этих условиях государство могло осуществлять различные варианты финансовой политики как части его общей экономической политики:
- политику, нацеленную на максимально возможное увеличение налоговых поступлений в органы государственного управления;
- политику, приоритетом которой является содействие экономическому развитию, увеличению функционирующего в стране капитала и повышению его технологического уровня;
- политику, нацеленную на решение социальных задач, повышение жизненного уровня населения, решение демографических проблем, ускорение развития человеческого капитала страны.
При определении направленности бюджетной политики, исходя из определенного периода времени, соответственно максимизируются: величина налогов, величина функционирующего в экономике капитала, либо уровень потребления населения. На первом плане должна быть общая стратегия экономического развития, глобальные цели и направленные на их достижение программы развития. Центральной проблемой этого периода в России должно было быть содействие экономическому росту, использованию экономического потенциала, полной занятости. Обеспечение финансовыми ресурсами органов государственного управления и финансовое регулирование экономического развития это две стороны одного и того же процесса распределительных отношений в процессе общественного воспроизводства. Основными недостатками российской экономики были ее сырьевая однобокость и технологическая отсталость. Соответственно нужно было нацеливать воспроизводство на технологический прогресс, модернизацию и диверсификацию экономики, полную занятость и экономический рост. Такой вектор в конечном итоге обеспечивает наиболее эффективное использование факторов производства страны с позиций национальных интересов. Этому вектору должно соответствовать распределение финансовых ресурсов. В этом собственно и заключается согласование фискальных и регулирующих функций государственных финансов. Балансирование доходов и расходов бюджета на длительной основе в сочетании с нацеленностью бюджетной политики на повышение эффективности экономического развития страны является наиболее рациональным. Критерием для оценки этой политики является общая эффективность экономического развития страны, ведущая одновременно к увеличению доходов и расходов органов государственного управления и их имущества.
В России, однако, в последние годы проводилась политика, направленная на максимальное увеличение государственных доходов, накопление государственных финансовых резервов, и осуществлялись в ограниченных масштабах меры по решению социальных задач, повышению жизненного уровня населения и решению демографических проблем. В 2005 г. были приняты решения, и началась реализация четырех национальных проектов, нацеленных на развитие образования, здравоохранения, жилищного строительства и решение социальных проблем сельского населения. Принятие этих решений знаменовало официальное признание необходимости поворота к развитию человеческого капитала. Реализация национальных проектов в некоторой мере способствует улучшению дел в соответствующих сферах. Однако основные проблемы остаются. Коренной поворот в этой сфере предполагает решение не фрагментарных проблем, как, например, повышение заработной платы некоторым категориям медицинских работников, поддержку лучших учителей или компьютеризация школ, а системный подход к решению социальных проблем, предусматривающий разработку и реализацию соответствующих программ. Для решения коренных проблем развития социальной сферы нужно было развивать производство, поскольку только оно может дать необходимые ресурсы.
Развивающиеся страны, как правило, направляют сбережение и внешние ресурсы на экономическое развитие. В России превышение доходов бюджета над расходами было использовано в основном для погашения государственного долга и формирования резервных фондов.[5] Государственный внешний долг сократился со 139,3 млрд долларов на 1.01.2001 г. до 32,7 млрд долларов на 1.01.2009 г., что существенно улучшило экономическое и политическое положение страны. Вместе с тем, средства неиспользованные для погашения внешнего государственного долга концентрировались в резервных фондах, составивших на 1 января 2009 г. 6,6 трлн рублей. Предполагалось, что резервные фонды, в случае непредвиденных обстоятельств, обеспечат нормальное функционирование государственных финансов на длительный период. Такая политика мотивировалась также необходимостью контроля над денежным предложением и ограничения роста цен. В результате значительная часть сбережения не использовалась на цели накопления, хотя это его естественное предназначение. Не были приняты меры к стимулированию развития промышленности и сельского хозяйства. В этих отраслях не удалось достигнуть даже дореформенного уровня. В целом изменение объемов и структуры производства товаров и услуг явно противоречило тенденциям необходимым для перехода к информационно-индустриальному обществу и развития человеческого капитала.
Сбережение сектора государственного управления не использованное на цели накопления в 2006 г. составило 2,5 трлн рублей, а в 2007 г. – 3 трлн рублей. Таким образом, из национальной экономики ежегодно изымалось около 9 процентов ВВП, и была перекрыта дорога к модернизации и диверсификации экономики. Напомним, что общая величина валового накопления в стране в 2007 г. составила 8,1 трлн рублей[6], не использованные в 2007 г. средства составили 37 % к фактическому валовому накоплению за этот год. Рано или поздно это должно было сказаться на экономическом развитии с мультипликационным эффектом. Если бы эти средства были использованы на накопление, то основной капитал и материальные оборотные средства страны, составлявшие к 2008 г. 78,6 трлн рублей[7], и, соответственно, производство могли быть больше на 8-10 процентов. Падение производства начиналось бы от более высокого объема, а его масштабы были бы меньше.
1.2. Приоритет поддержки финансово-кредитных организаций
в антикризисных мерах и бюджете
Исходные положения для формирования бюджета на 2009 г. были определены в «Программе антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год». Было провозглашено, что «в кризисных условиях объективно возрастает роль государства в экономической жизни страны».[8] Признана необходимость увеличения внутреннего спроса как локомотива развития. Принято решение о поддержке приоритетных производств и предприятий на основе списка, сформированного правительством и руководством регионов, с учетом их размеров, масштабов влияния на смежников, численности занятых и других признанных важными признаков. Государство взяло на себя решение вопросов о том, кому и в какой мере нужно помогать, производство каких товаров нужно поддерживать. Под особый контроль по социальным мотивам взяты градообразующие предприятия, от сохранения которых практически зависит все их население. Важными задачами государства объявлены минимизация неизбежных потерь в экономике и социальной сфере, выбор и поддержка точек роста, оказывающих наибольшее влияние на экономику в целом, и по мере выхода из кризиса сосредоточение усилий на модернизации экономики, развитии перспективных видов деятельности. Провозглашено, что на содействие государства вправе рассчитывать предприятия, повысившие в последние годы свою эффективность, инвестировавшие в развитие производства и создание новой продукции, но попавшие в сложное положение в связи с отсутствием доступа к кредитам, временного снижения спроса на продукцию.
В соответствии с антикризисной программой государство должно сыграть решающую роль по ряду основных направлений:
- осуществить меры по спасению от развала финансовой и кредитной систем;
- содействовать сохранению и восстановлению внутреннего спроса как основного двигателя производства, обеспечивая стимулы для реального производства в условиях резкого спада частного спроса, помогая замещению части импорта продукцией национального производства и поддерживая экспорт;
- смягчить последствия кризиса для населения, прежде всего, для наемных работников, пенсионеров и других социально слабо защищенных слоев населения;
- избегать скатывания на позиции жесткого протекционизма, ведущего к превращению кризиса в длительную депрессию;
- выработать нормы и правила рыночного поведения хозяйствующих субъектов, обеспечивающие регулирование рынков на основе соблюдения баланса интересов между рынком и государством, обществом и частным предпринимательством, заработной платой и прибылью;
- содействовать восстановлению доверия к регулируемому рыночному хозяйству.
Как видно, на первое место поставлено спасение и поддержка финансово-кредитной системы.
Основные положения бюджетной политики в период кризиса наиболее детально были сформулированы Министром финансов РФ А. Кудриным в статье «Мировой финансовый кризис и его влияние на Россию». [9] Он в частности утверждал: «как показывает исторический опыт проведения стимулирующей экономической политики в периоды кризисов, в большинстве случаев основную роль играли меры денежно-кредитной политики в силу их большей оперативности и сравнительно высокой эффективности. Тем не менее, может использоваться и дискреционная фискальная политика, но с некоторыми ограничениями, особенно в странах с развивающейся экономикой». Отводя ведущую роль кредитно-денежной политике, он подчеркивает, что в странах с развивающейся экономикой стимулирующая фискальная политика ведет к росту дефицита и, следовательно, государственного долга, что повышает риски для данной страны в будущем и, в частности, к повышению ставок по внешним заимствованиям. По его мнению, при реализации мер денежно-кредитной и фискальной политики, ключевым является вопрос о том, «как определить оптимальные меры и объем бюджетных средств, которые оказали бы положительное влияние на финансовый сектор, но не привели бы к неблагоприятным средне и долгосрочным последствиям - инфляции, резкому росту бюджетного дефицита и т.д.» ? Исходя из этих положений выстраивалась антикризисная программа, бюджет на 2009 г. и проектировки бюджета на 2010 г. Они содержат набор различных мер, направленных на решение многих проблем социально-экономического развития. Центральным звеном антикризисных мер является их финансово-кредитная направленность. Банки рассматриваются в качестве основного инструмента поддержки реального производства. По мнению А. Кудрина: «когда говорят о том, что надо поддерживать реальную экономику, то не следует забывать: в мире изобретен лишь один способ такой поддержки – через банки».[10]