минимальные доли были установлены лишь в среднем по субъекту Федерации и, таким образом, для отдельно взятого местного бюджета по-прежнему не гарантировалась его доля в федеральных и региональных налогах;
минимальные ставки были ниже фактического уровня отчислений даже в наиболее «ущемляемых» в этом отношении крупных городах.
Помимо этого в бюджете субъектов Федерации предполагалось создание фондов финансовой поддержки муниципальных образований, средства которых должны были формироваться путем отчислений от федеральных и региональных налогов. Подобные фонды стали появляться еще с 1994 г. В 1998 г. этот процесс активизировался. Но даже в тех регионах, где фонды финансовой поддержки муниципальных образований существовали, не было выработано четкой схемы распределения их средств.
В июне 2000 г. постоянно действующей при Минфине России Рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений в Российской Федерации были одобрены Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений, призванные оказать содействие органам власти субъектов Федерации в формировании региональных бюджетных систем. Однако до сих пор эти отношения полностью не урегулированы.
Этот процесс тормозится целым рядом факторов. Во-первых, отсутствием не менее чем в половине административно-территориальных единиц самостоятельно утверждаемых бюджетов со всеми вытекающими отсюда последствиями (недостаточная ответственность перед избирателями, незаинтересованность в повышении эффективности расходов, собираемости доходов и т.п.). Во-вторых, действующая модель межбюджетных отношений не способствует заинтересованности муниципальных образований в расширении собственных источников доходов, что приводит к завышению бюджетных расходов через поддержание громоздкой бюджетной инфраструктуры, увеличение штатов бюджетных учреждений и использование неэффективных технологий предоставления бюджетных услуг, накоплению задолженности перед бюджетополучателями и кредиторами.
На наш взгляд, ключевой задачей по реформированию межбюджетных отношений является приведение в соответствие расходных обязательств и финансовых ресурсов, усиление самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти за эффективное управление общественными финансами.
Для этого необходимо:
Четко разграничить расходные и доходные полномочия между уровнями бюджетной системы.
Повысить заинтересованность органов местного самоуправления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников.
Повысить заинтересованность муниципалитетов в оптимизации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности.
Создать эффективный механизм перераспределения доходов между муниципалитетами за счет совершенствования механизма распределения средств региональных фондов финансовой поддержки муниципалитетов.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а также новой редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрены меры, направленные на решение большинства из перечисленных проблем.
В соответствии с данными документами, основными инструментами межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне являются:
Установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта РФ или муниципального района).
Дотации местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки и другая финансовая помощь.
Перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты — «отрицательные трансферты» из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований.
Исходя из требований новой редакции Бюджетного кодекса РФ (статья 58), единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты не могут устанавливаться законом, имеющим ограниченный срок действия (в частности, законом о бюджете). Эти нормативы должны быть установлены на длительный срок.
Однако необходимо иметь в виду, что налоговая база по территории отдельных субъектов РФ распределена крайне неравномерно. Поэтому одно лишь определение долгосрочных нормативов отчислений от федеральных или региональных налогов в местные бюджеты не может само по себе решить проблему сбалансированности местных бюджетов. Важную роль должны играть дотации местным бюджетам из фондов финансовой поддержки.
В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ для целей выравнивания местных бюджетов на региональном уровне могут быть образованы следующие фонды:
Региональный фонд финансовой поддержки поселений (региональный ФФПП).
Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (региональный ФФПР).
Районный фонд финансовой поддержки поселений (районный ФФПП).
Средства этих фондов предназначены для предоставления нецелевой финансовой помощи (дотаций) местным бюджетам для решения вопросов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления соответствующих уровней бюджетной системы. В первую очередь средства из фондов финансовой поддержки получают муниципалитеты с низким уровнем бюджетной обеспеченности. Таким образом достигается сокращение отставания уровня их бюджетной обеспеченности от уровня, достаточного для выполнения муниципальных полномочий.
Объектом бюджетного выравнивания на субрегиональном уровне является бюджетная обеспеченность муниципальных образований.
Бюджетная обеспеченность (налоговыми доходами) определяется как отношение расчетных налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным образованием исходя из уровня его развития и структуры экономики (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по муниципальным образованиям того же типа с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
При этом расчет налогового потенциала может производиться как на основе оценки налоговой базы (аналогично ВВП, объему промышленного производства и товарооборота), так и с использованием налоговой базы по видам налогов. Оценка налогового потенциала по видам налогов возможна в том случае, если можно выделить и оценить косвенные показатели налоговой базы по этим налогам в разрезе муниципалитетов. Например, для земельного налога — это кадастровая стоимость земли, для подоходного налога — доходы населения, объем фонда оплаты труда, для налогов на малый бизнес — объем товарооборота. Для отдельных налогов налоговый потенциал оценивается путем умножения показателя, выбранного в качестве налоговой базы на среднюю репрезентативную налоговую ставку.
Как уже отмечалось, для целей бюджетного выравнивания используется региональный ФФПП, который образуется в составе бюджета субъекта РФ и используется с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений по исполнению своих полномочий.
В соответствии с Методическими рекомендациями субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений (приказ Минфина России от 27 августа 2004 г. № 243), для определения объема регионального ФФПП можно использовать следующую формулу:
ФФПП = Вх (Р-ПД),
где В — доля разницы оценок расходных потребностей и доходных возможностей бюджетов поселенческого уровня, которая будет покрываться из регионального ФФПП; Р — суммарная оценка расходных потребностей на выполнение полномочий поселенческого уровня; ПД —суммарный прогноз доходов поселений по всем видам местных и закрепленных налоговых и неналоговых доходов;
Можно использовать и другие способы расчета объема регионального ФФПП:
Через закрепленную долю от налоговых (неналоговых, финансовой помощи) доходов бюджета субъекта РФ. Этот способ позволяет обеспечить наибольшую зависимость между возможностями регионального бюджета и объемом регионального ФФПП.
Через закрепление доли от объема расходных полномочий поселенческого уровня. Этот способ позволяет обеспечить наибольшую зависимость между объемом потребности бюджетов поселенческого уровня и объемом регионального ФФПП.
Через закрепление минимального уровня бюджетной обеспеченности. Этот способ позволяет обеспечить заданный целевой уровень выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов. При этом объем регионального ФФПП определяется исходя из потребности в осуществлении заданного выравнивания.
Путем индексации объема регионального ФФПП от уровня прошлого года. Этот способ обеспечивает наиболее стабильный объем средств на обеспечение выравнивания.
Право на получение средств из регионального ФФПП имеют все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения субъекта РФ, для которых бюджетная обеспеченность ниже средней. При этом, согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ (ст. 137) часть дотаций из регионального ФФПП может предоставляться бюджетам поселений путем закрепления за ними дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц на очередной финансовый год. Значение дополнительного норматива рассчитывается как отношение планируемого объема дотации поселению из регионального ФФПП к рассчитанному по единой методике прогнозному объему поступлений от налога на доходы физических лиц в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ по территории соответствующего поселения.