Бандурин В. В., Касаткин В. В., Торопов С. В. Проблемы реформирования системы управления государственной собственностью (стр. 60 из 71)

Объективность. В процессе контроля обеспечивается неукоснительное соблюдение правовых норм; материалы контроля репрезентативны и достоверны благодаря многообразным формам проверки и верификации результатов.

Компетентность. Проверки осуществляются высококвалифицированными специалистами на основе обоснованных методик, типовых правил контроля и обобщения передового опыта контрольных органов за рубежом.

Гласность. Результаты работы контрольных органов в обязательном порядке публикуются по проведенным контрольным мероприятиям и даются информационные сообщения в средствах массовой информации, проводятся пресс-конференции, брифинги и т.д.

Рис. 4.7. Структура системы контроля управления государственной

собственностью

Организационная структура контроля управления государственной собственностью может включать несколько контуров. Например, (рис. 4.7):

- по линии законодательной власти – парламентский (замыкается на Федеральное Собрание Российской Федерации);

- по линии исполнительной власти – правительственный (замыкается на Президента Российской Федерации);

- по линии хозяйствующих субъектов – внутрифирменный (замыкается на органы управления этих субъектов и независимые аудиторские организации).

В рамках первого и второго уровней контроль осуществляется органами государственного контроля и в целом может быть идентифицирован как государственный. На третьем уровне осуществляется фактически внутрифирменный контроль.

Государственный контроль, в свою очередь, можно разделить на внешний (парламентский), подразумевающий контроль законодательной властью исполнительной, и внутренний, подразумевающий контроль исполнительной властью подведомственных ей субъектов хозяйствования и объектов собственности.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации органом парламентского контроля является Счетная палата Российской Федерации, осуществляющая свою деятельность на основе Федерального закона от 11.01.1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в качестве самостоятельного юридического лица, обладающего организационной и функциональной независимостью. В инициативном порядке при содействии Счетной палаты созданы Счетные палаты субъектов Федерации.

В число основных задач, решаемых Счетной палатой, входит определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности.

Правительственные органы контроля также решают задачи контроля за имуществом, находящимся в федеральной государственной собственности и закрепленным за учреждениями и унитарными организациями.

К органам внурифирменного контроля можно отнести предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «Об акционерных обществах» органы управления хозяйственных обществ, товариществ, государственных и муниципальных унитарных предприятий и коммерческих организаций: Собрание акционеров, Совет директоров (наблюдательный совет), дирекция, планово-финансовые службы и т.п.

Функцию контроля они реализуют как одну их общих функций управления и осуществляют среди прочих специальную функцию контроля использования, распоряжения и сохранения имущества. Кроме того, в акционерных обществах специально для осуществления контроля за всей финансово-хозяйственной деятельностью избирается ревизионная комиссия (ревизор). В целях объективизации контроля, проверки и подтверждения правильности его ведения, верификации и укрепления внутрифирменного контроля Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «Об аудите и аудиторской деятельности» предусмотрена также аудиторская проверка деятельности хозяйствующих субъектов.

При этом контроль использования, распоряжения и сохранности государственной собственности все эти органы осуществляют как бы косвенно, в рамках общего контроля управления собственностью, принадлежащей данному юридическому лицу. Таким образом, подразумевается, что если в целом финансово-хозяйственная деятельность и управление имуществом осуществляется в интересах общества удовлетворительно, то и управление государственной собственностью отвечает интересам государства и осуществляется в соответствии с законом. На практике такое совпадение интересов не обеспечивается автоматически.

Поэтому в целях обеспечения интересов государства в акционерных обществах (товариществах и иных предприятий смешанной формы собственности), акции (доли, паи) которых находятся в федеральной собственности введены в органы управления представители Российской Федерации, действующие на основании договора с Мингосимуществом России. В соответствии с распоряжением Мингосимущества России от 11.11.1999 г. №1506-р «Об утверждении Методических указаний по заполнению форм отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ» они обязаны представлять отчетность установленной формы с периодичностью два раза в год. Аналогичная отчетность предусмотрена и для руководителей федеральных государственных предприятий.

Однако, как показала практика, результативность контроля управления государственной собственностью продолжает оставаться крайне низкой вследствие следующих факторов /80/:

- общая низкая эффективность использования и распоряжения собственностью, обусловленная несовершенством системы управления государственной собственностью в целом;

- нерешенность многих принципиальных проблем функционирования органов контроля управления государственной собственностью.

Особую значимость имеет второй фактор, обусловленный множеством проблем, основными из которых являются четыре.

Первая проблема связана в основном с наличием двух контуров государственного контроля управления государственной собственностью. Ее решение может быть обеспечено координацией и разграничением деятельности контрольных органов в этой сфере в соответствии с разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти.

Вторая проблема связана с компетенцией органов государственного контроля по проверке управления государственной собственностью. Большинство органов государственного контроля имеет относительно простой доступ к информации о предприятиях до тех пор, пока государство является их собственником. С изменением юридического статуса предприятия в результате акционирования и приватизации возможности государственных органов по получению информации и проведения проверки снижаются, поскольку законодательно-правовые документы, устанавливающие их компетенцию, не содержат прямых положений об их праве на проведение проверки приватизированных и акционированных предприятий.

В основном эта компетенция в России, как и в ряде других стран, следует из общих норм, определяющих типы организаций, деятельность которых подпадает под проверку (аудит). Европейская комиссия выделяет три группы предприятий, находящихся в компетенции органов государственного контроля, на проведение аудита:

- предприятия, являющиеся государственной собственностью;

- предприятия, держателем акций которых является государство, но функционирующие в соответствии с торговым кодексом (гражданским кодексом, законом о компаниях и т.д.);

- частные предприятия, особо связанные с деятельностью государства.

Применительно к российским условиям целесообразно установить в законодательном порядке основные направления, объекты и область распространения контрольных функций и права высших контрольных органов при проверке использования собственности и приватизации, учесть передовой международный опыт.

В связи с этим возникает и третья проблема – выделение сфер федерального контроля управления государственной собственностью. В Гражданском кодексе Российской Федерации в качестве федеральных государственных средств понимаются средства, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации: государственная казна Российской Федерации, средства федеральных внебюджетных фондов, имущество, находящееся в федеральной государственной собственности, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. В такой трактовке из сферы государственного контроля фактически выпадают акции (пакеты акций, закрепленные в федеральной собственности, ценные бумаги, нематериальные активы и т.п.). Поэтому необходимо при реализации функции контроля в качестве федеральных государственных средств рассматривать все активы, принадлежащие на правах собственности Российской Федерации.

Следует отметить, что во многих законодательных актах задачи государственного контроля управления собственностью зачастую ограничиваются лишь проверкой сохранности, эффективности и целевого использования федеральных государственных средств, что обусловливает четвертую проблему – сравнительно небольшое поле задач контроля управления собственностью. легитимно охватываемое высшими уровнями контроля. Решение данной проблемы также требует законодательного уточнения и закрепления прав соответствующих органов контроля управления собственностью.

С учетом вышеизложенного, по нашему мнению целесообразно установить, что органы контроля верхних уровней осуществляют мероприятия по контролю за законностью и эффективностью организации и проведения преобразования форм собственности, а также организации управления государственной собственностью по следующим направлениям:

- выполнение общегосударственной программы преобразования форм собственности, в том числе приватизации;

- разгосударствление и приватизация предприятий на всех этапах, включая планирование;