Необходимо отметить, что круг объектов федеральной собственности определен Конституцией Российской Федерации, а объектов собственности регионов – в их конституциях и уставах. Тем не менее, подвижность этих объектов возможна, что наблюдается в ходе приватизации. Нельзя исключать и обратный процесс, что вполне оправдывает подготовку рабочими группами ряда Комитетов Государственной Думы федерального закона «О национализации».
В настоящее время в субъектах Федерации по-разному определяются состав и перечень объектов государственной собственности. В одном случае для этого принимается соответствующий закон, в другом – постановление, в третьем – решение.
Управление на основе действующего законодательства включает в себя и такой важный элемент, как принятие управленческих решений в соответствии с законодательными нормами. Анализ показывает, что соотношение подзаконных актов с законом остается острой проблемой, поскольку нормы законов часто нарушаются. Показательны в этом плане данные опроса политической элиты, работников министерств и региональных структур об исполнении федеральных законов. В соответствии с их оценками эти законодательные акты в экономике выполняются на 14,1%, 11,5%,16,5%, в социальной сфере на 6,5%, 8,4%, 10,6% /77/.
На практике необходимо исходить из таких критериев законности, как правомочность субъектов, соответствие содержания решения полномочиям органа его принявшего, правильный выбор формы нормативного акта, соблюдение процедуры подготовки и принятия акта.
Таким образом, воплощение требований законов является важным условием устойчивого развития экономики и эффективного управления государственной собственностью.
В 1998-1999 гг. Мингосимуществом России совместно с другими органами исполнительной власти проделана большая работа по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей процесс управления федеральной собственностью:
1. Практически решена задача оптимизации количества пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности. Важным шагом к созданию эффективной системы управления федеральным имуществом стало принятие постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 784 «О перечне акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже». В перечень включено 697 акционерных обществ.
Пакеты акций АО, не имеющих стратегического значения, необходимо продавать, используя их реальную оценку и предпродажную подготовку для достижения максимального бюджетного и социально-экономического эффекта.
С выходом подготовленных в Мингосимуществе России постановлений Правительства Российской Федерации, как указанных выше, так и других, например от 30.06.1998 г. №685 «О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества», определены принципы формирования перечня акционерных обществ, созданных в процессе приватизации и производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, акции которых закреплены в федеральной собственности, а также установлен источник финансирования деятельности представителей государства в органах управления открытых акционерных обществ.
2. Во исполнение Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» Мингосимуществом России в 1998 г. подготовлен, согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами и внесен в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект постановления «О порядке осуществления деятельности представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ».
3. Вышло постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. №685 «О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования государственного имущества». Этим постановлением в качестве источника финансирования института представителей государства, как и предлагалось Мингосимуществом России, определены дивиденды по федеральному пакету акций (в размере не более 10% от всей суммы). Порядок расходования этих средств еще предстоит выработать совместно с Минфином России.
4. Расширено применение механизма доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями. Принято постановление Правительства Российской Федерации от 17.04.1998 г. №396 «О частичном изменении постановления Правительства Российской Федерации от 07.08.1998 №989», которое позволило начать работу комиссии по проведению конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.
5. Отменены льготы по перечислению дивидендов в федеральный бюджет. Президентом Российской Федерации 16 апреля 1998 г. подписан Указ №396 «О признании утратившими силу Указов Президента Российской Федерации, касающихся льгот на использование дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности».
Данный указ позволяет существенно повысить доходную базу федерального бюджета. Ведь именно основные плательщики дивидендов по федеральным пакетам акций пользовались этими льготами: нефтяные компании, РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», ОАО «Транснефть» и «Транснефтепродукт».
Кроме того, Мингосимуществом России подготовлены и в установленном порядке представлены в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О внесении в федеральные законы изменений по отмене льготного порядка распределения доходов от сдачи в аренду федерального имущества» и проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений и признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации, касающихся льгот на использование дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности».
6. Порядок реализации Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» и пути совершенствования учета федерального имущества изложен в Постановлении Правительства Российской Федерации от 3 июня 1998 г. №696 «Об организации учета государственного имущества и ведения реестра государственного имущества».
Постановление регламентирует порядок учета и ведения реестра федерального имущества, определяет принципы построения реестра, объекты учета и данные о них, порядок предоставления информации для внесения в реестр. В рамках этого постановления формируется правовое поле для обобщения и систематизации информации о федеральном имуществе для его последующей оценки и выбора методов управления.
7. Целям развития форм инвестиций в средства производства, защиты прав собственности, прав участников инвестиционного процесса и обеспечения эффективности инвестирования посвящен Федеральный Закон от 29.10.1998 г. «О лизинге», определивший предмет лизинга; объекты лизинга; формы типы и виды лизинговой деятельности; правовые и экономические основы лизинговых отношений; меры государственной поддержки лизинговой деятельности; право инспектирования и контроля лизинговых сделок.
8. В целях совершенствования системы управления федеральными государственными унитарными предприятиями Правительством Российской Федерации принято Постановление от 6.12.1999 г. №1348 «О федеральных государственных организациях, основанных на праве хозяйственного ведения», устанавливающее:
- порядок проведения анализа деятельности предприятий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти;
- условия сохранения (создания) государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения;
- порядок закрепления в федеральной собственности акций АО, образуемых при приватизации предприятий.
9. «Основные положения структурной реформы в сфере естественных монополий», утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 28.04.1997 г. №426, определили задачи реформирования электроэнергетики, газовой промышленности, железнодорожного транспорта и связи, основными из которых являются:
- совершенствование системы регулирования в сферах естественных монополий;
- выделение исходя из экономической целесообразности и в соответствии с федеральными законами самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий;
- придание рынкам в сфере деятельности естественных монополий организационного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками;
- совершенствование нормативной базы регулирования в сферах естественных монополий;
- координация деятельности и разграничение компетенции между федеральными и территориальными органами по регулированию в сферах естественных монополий;
- определение особенностей дальнейшей приватизации в сферах естественных монополий;
- повышение эффективности реализации полномочий государства по принадлежащим ему акциям АО, являющихся субъектами естественных монополий, путем усиления ответственности представителей государства и проведения ежегодной аудиторской проверки.
10. «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17.12.1997 г. №1300, внесены изменения и дополнения Указом Президента Российской Федерации от 10.01.2000 г. №24) определяет, что одним из направлений обеспечения национальной безопасности России является усиление государственного регулирования в экономике. Естественно предположить, что это относится и к государственной собственности.