3. По управлению недвижимостью, находящейся в федеральной собственности:
- отсутствует достоверный и полный реестр федеральной недвижимости;
- не используются механизмы рыночной оценки принадлежащих государству объектов недвижимости;
- не вовлечено в оборот большое количество объектов незавершенного строительства;
- нерационально распределены полномочия государства как собственника недвижимости между различными федеральными органами исполнительной власти;
- отсутствуют единые принципы управления государственной недвижимостью в отраслях российской экономики;
- недостаточный уровень межведомственной координации действий по обеспечению контроля за эффективностью управления государственным имуществом.
Следует отметить, что задача повышения эффективности управления государственным имуществом не сводится лишь к упорядочению осуществления государством полномочий собственника, а нужна последовательная, планомерная, системная реализация многих мер с участием как федеральных, так и региональных органов власти в интересах совершенствования способов и методического аппарата управления государственной собственностью (см. рис. 1.14).
Что касается государственной экономической политики в целом, то, по нашему мнению:
- государство должно опираться на тех отечественных и иностранных инвесторов и менеджеров, которые взялись за подъем производства всерьез и надолго;
- в экономике страны необходимо создать такой деловой климат, при котором в реальном секторе на равных смогут работать не только гиганты-производители, но и предприятия малого и среднего бизнеса, а также любые другие хозяйствующие субъекты;
- необходимо наличие в распоряжении государства соответствующих механизмов принятия чрезвычайных мер для локализации и предотвращения предкризисных и кризисных ситуаций;
- необходима обязательная замена менеджеров или собственников (ренационализация со справедливой компенсацией в соответствии с действующим законодательством), чьи предприятия и компании стабильно показывают экономические результаты ниже средних в соответствующих отраслях промышленности и др.
2.2. Нормативно-правовая база совершенствования системы управления государственной собственностью
Управление государственной собственностью в широком смысле слова охватывает деятельность многих структур и включает в себя ряд элементов прямого и косвенного воздействия субъектов управления на объекты управления: определение целей, правовое регулирование, управленческие решения, распорядительные действия, иерархические команды в системах управления, контроль. Государственное управление в экономической сфере дополняется государственным регулированием общих правил поведения субъектов хозяйствования, установлением правовых режимов для групп субъектов, индивидуальными административными актами управления /77/.
Государственной собственности необходим четкий порядок управления, при котором разграничение функций разных органов способствует согласованному решению общих задач, поэтому очень важно как и кто ею распоряжается.
Как уже отмечалось, на федеральном уровне управление государственной собственностью возложено на Правительство Российской Федерации, которое обязано выполнять эту работу согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации». Большое количество вопросов решается и с помощью Указов Президента Российской Федерации.
Главной же задачей Правительства Российской Федерации является выработка государственной политики, которая позволит не только сохранять и эффективно управлять, но и приумножать государственное достояние. В силу этого эффективность управления в этом секторе экономики должна быть очень высокой.
Конституционное признание равенства государственной и иных форм собственности (статья 8) сочетается с совместным решением Федерацией и ее субъектами вопросов разграничения государственной собственности (статья 72). А пункт «д» статьи 71 Основного закона относит к ведению Российской Федерации федеральную государственную собственность и управление ею.
Содержание права государственной собственности определено в статьях 113, 124, 125, 214 Гражданского кодекса Российской Федерации. Оно распространяется:
- во-первых, на объекты собственности, которые закрепляются за государственными предприятиями и учреждениями или составляют средства бюджета и иное государственное имущество, включенное в казну Российской Федерации и ее субъектов;
- во-вторых, на осуществление прав собственника от имени Российской Федерации и ее субъектов уполномоченными органами государственной власти;
- в-третьих, на государственные унитарные предприятия, которым государственное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Эти основополагающие нормы конкретизированы в целом ряде федеральных законов – о приватизации, естественных монополиях, железнодорожном транспорте, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли, Воздушном кодексе Российской Федерации и др.
Однако в силу ряда политических причин наряду с этим в последние годы появлялись многочисленные Указы Президента Российской Федерации, с помощью которых решалась судьба государственной собственности. Например, вопросы акционирования, порядок участия представителей государства в управлении акционерными обществами, организация управления ими и др. К тому же и в субъектах Федерации начали создаваться собственные нормы, касающиеся управления государственным имуществом.
В итоге получилось, что республиканские конституции и областные уставы стали по-разному определять не только содержание понятия «объект государственной собственности», но и режимы его использования. Более того, в ряде областей были приняты отдельные законы, касающиеся казенного имущества или устанавливающие порядок управления и передачи данных объектов в ведение муниципальных органов.
Противоречивость и пробелы в регулировании режима государственной собственности снижают ее потенциал. А ведь именно единый собственник в лице государства должен обеспечить эффективность управления ею в масштабе страны. Отсюда оправданы предложения о необходимости принятия федеральных законов: об управлении государственной собственностью в Российской Федерации; о порядке отнесения государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов Федерации. Эту же цель преследует и проект нового Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской федерации», разрабатываемый в настоящее время Правительством Российской Федерации.
Как уже отмечалось, важным каналом влияния государства на деятельность акционерных обществ является участие его представителей в управлении этих обществ. Для этой цели Указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации в крупнейших и наиболее важных для государства акционерных обществах образуются коллегии представителей для обеспечения интересов государства по управлению акциями, находящимися в федеральной собственности. Как правило, в состав таких коллегий входят руководители федеральных министерств и ведомств, региональных комитетов по управлению государственным имуществом, высококлассные специалисты, главы администраций. Таково, например, постановление Правительства РФ от 7.04.1998 г. «О назначении представителей государства в открытых акционерных обществах оборонно-промышленного комплекса».
Своеобразным режимом использования госсобственности является управление пакетами акций, принадлежащих Российской Федерации. Оно создает рычаги для участия государства в управлении, прежде всего, предприятиями стратегического значения. Вопрос в том, как их эффективно использовать в интересах не только этих предприятий, но и предприятий других отраслей экономики страны.
Еще один аспект – передача права распоряжения федеральной собственностью на своей территории органам субъектов Федерации. Начало этому было положено соглашением между Мингосимуществом России и администрациями г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Передача в регион прав владения госсобственностью расширяет возможности последнего влиять на развитие промышленности, оценку деятельности директоров предприятий, ситуаций банкротства и т.п. Такие соглашения получают все большее распространение. Но здесь следует подчеркнуть, что окончательные решения по эффективному управлению федеральной собственностью Губернатор субъекта Федерации может принять только по согласованию с Мингосимуществом России и Правительством Российской Федерации.
Непростым делом оказалось разграничение объектов государственной собственности между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Первым нормативным актом в этой сфере стало Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядка оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента Российской Федерации от 18.03.1992 г. Затем вступил в силу Гражданский кодекс Российской Федерации, в котором содержится ряд норм, регулирующих порядок продажи предприятий (статьи 559-566).
Однако следует учитывать и то, что Правительство РФ довольно часто принимает решения о передаче тех или иных государственных предприятий и учреждений субъектам Федерации. Но здесь главное, что не меняется собственник – государство, поэтому изменение отношений собственности происходит с помощью административно-правового акта. В случаях же передачи объектов государственной собственности муниципальным образованиям согласно статье 295 Гражданского кодекса, разрешающей эту процедуру, смена собственника очевидна.