Распределение поступлений НДС между федеральным и региональными бюджетами. Одним из важнейших вопросов, касающихся налога на добавленную стоимость в России является распределение его поступлений между бюджетами различных уровней. Ниже мы рассмотрим возможные варианты распределения НДС между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. В связи с этим напомним, что начиная со второго квартала 1994 года были установлены единые нормативы отчислений от налога на добавленную стоимость в бюджеты субъектов Федерации в размере 25% от поступлений налога с территории региона. Закон о федеральном бюджете на 1999 год сократил долю бюджетов субъектов РФ, начиная с 1 апреля 1999 года, до 15%.
Такая схема зачисления налога на добавленную стоимость в региональные бюджеты не является нейтральной по отношению к распределению базы налога по стране. Поступления НДС должны полностью зачисляться в федеральный бюджет, а компенсация выпадающих доходов региональных бюджетов — производиться в виде прямой финансовой поддержки. При существующем порядке распределения доходов от НДС выигрывают прежде всего те субъекты Федерации, где официально образуется большой объем добавленной стоимости, причем это может происходить как фактически, так и с помощью трансфертного ценообразования, а также в регионах, где сосредоточено экспортное производство. В то же время потери несут регионы, с территории которых добавленная стоимость перемещается путем трансфертных цен (или на территории которых находятся филиалы крупнейших компаний-налогоплательщиков, не осуществляющих платежи НДС в региональные бюджеты), а также депрессивные регионы, где реализация значительной части товаров и услуг происходит на теневом рынке, который не поддается (или слабо поддается) налоговому контролю.
Предлагаемая схема распределения доходов бюджетной системы от налога на добавленную стоимость имеет ряд преимуществ и недостатков. Среди преимуществ следует в первую очередь отметить, что при двухэтапной системе появляется возможность распределять поступления НДС, как это требуют теоретические соображения, за вычетом возврата НДС при экспорте, в то время как при одноэтапной системе возмещение сумм уплаченного налога происходит полностью из федеральной доли НДС. С другой стороны, переход к двухэтапной системе распределения налога на добавленную стоимость представляется достаточно сложным с политической точки зрения. По-видимому, региональные власти окажут сопротивление введению подобной схемы по нескольким причинам: во-первых, двухэтапная система предполагает наличие временного интервала между поступлением налога в федеральный бюджет и его последующим перераспределением между регионами, тогда как в настоящее время 15% любого платежа НДС (за исключением таможенных) зачисляется в региональный бюджет одновременно с зачислением 85% на счета федерального бюджета.
Во-вторых, основным условием для введения двухэтапной системы распределения НДС является бесперебойное функционирование системы расчетов между федеральным и региональными бюджетами. Очевидно, что при постоянных задержках в расчетах и выделении финансовой помощи, а также при общем низком уровне доверия к федеральному центру региональные власти вряд ли согласятся на перечисление доходов от НДС в федеральный бюджет в полном объеме, не имея никаких гарантий получения причитающейся им доли.
Тем не менее, основной рекомендацией по совершенствованию системы распределения поступлений налога на добавленную стоимость между федеральным и региональными бюджетами является переход к полному зачислению доходов от НДС в федеральный бюджет, либо к двухэтапной системе распределения НДС пропорционально численности населения субъектов Федерации.
Противодействие уклонению от уплаты налога с помощью оказания фиктивных услуг. Одним из широко распространенных в России методов уклонения от уплаты налога на добавленную стоимость, а также иных налогов и платежей, является оказание предприятием услуг, фактическое получение которых достаточно сложно проверить, и последующие закрытие данного предприятия после перечисления оплаты оказанных услуг. В качестве способа противодействия подобному уклонению можно предложить введение авансовых платежей налога на добавленную стоимость покупателем услуг. При этом, необходимо установить режим государственной регистрации "добросовестных" налогоплательщиков, расчеты по НДС с которыми осуществляются в обычном порядке. Для остальных предприятий налог должен вноситься в бюджет покупателем с последующим возмещением продавцу услуг НДС, уплаченного им при осуществлении деятельности. Следует отметить, что подобный режим уплаты налога на добавленную стоимость в настоящее время действует при импорте услуг в Российскую Федерацию.
НДС и налог с продаж. При разработке рекомендаций в отношении реформирования налога на добавленную стоимость в Российской Федерации следует рассмотреть вопрос о целесообразности одновременного взимания этих двух налогов. Проблема взимания налога с продаж тесно связана с тремя важными вопросами – вопросом о сфере действия налога (распределении налогового бремени), о получателях выгод от распоряжения налоговыми поступлениями, а также с вопросами администрирования данного налога.
Начнем с рассмотрения выгод и издержек налога с продаж с точки зрения налогового администрирования. Анализируя этот аспект взимания налога с продаж, следует отметить, что издержки на его администрирование превышают выгоды от его взимания. В частности, как показано выше, при полном совпадении базы налога с розничных продаж и налога на добавленную стоимость, последний налог является гораздо более простым в отношении его администрирования.
Целесообразность взимания налога с продаж обосновывается иногда необходимостью разграничения налоговых полномочий между федеральными и региональными органами власти. Утверждается, что при распределении налога на добавленную стоимость между бюджетами различного уровня региональные органы власти могут оказывать давление на налоговые органы с целью повышения собираемости налогов, поступающих большей частью в региональный бюджет либо пытаться принимать меры, которые бы стимулировали предприятия осуществлять разными способами преимущественную уплату региональных долей федеральных налогов. Очевидно, что эта проблема отнюдь не решается с введением налога с продаж. В настоящее время налоговые органы могут иметь более высокие стимулы в отношении сбора налога с продаж в ущерб НДС. Решение данной проблемы при сохранении налога с продаж может лежать в области разделения налоговых органов между уровнями власти, после чего федеральная налоговая служба будет нести ответственность за сбор 100% налога на добавленную стоимость, а региональная – за налог с продаж.
В то же время, следует отметить, что не удалось найти статистического подтверждения отрицательного влияния введения налога с продаж на поступления налога на добавленную стоимость в регионах.
Таким образом, с точки зрения администрирования налога с продаж можно сделать следующие выводы. Налог с продаж сложно поддается администрированию и контролю за исполнением его уплаты. Эти трудности являются причиной разработки и успешного распространения налога на добавленную стоимость в мировой практике. Действительно, НДС есть не что иное, как налог с продаж, возможно, основанный на более широкой базе и с иной системой сбора. Следует уделить особое внимание тому, чтобы обязать регионы либо оплачивать администрирование по налогу с продаж, либо самостоятельно администрировать данный налог. Действительно, отнесение соотношения между преимуществами (налоговые доходы от налога с продаж) и затратами (налоговое администрирование) к доходам местных бюджетов есть единственный метод, чтобы обеспечить разумную реализацию и администрирование указанного налога. Без такой дисциплины регионы будут получать только доходы и будут оказывать давление на МНС с целью сбора налога с продаж за счет прочих налогов. В этом случае могут пострадать федеральные поступления, а налоговое администрирование внутри системы налоговых органов будет более сложным. Наконец, мы уверены, что поступления от налога с продаж будут меньшими, чем прогнозируемые, поскольку налаживание системы администрирования нового налога, в особенности – на региональном уровне, требует определенного времени.
Здесь нелишне упомянуть, что налог с продаж и налог на добавленную стоимость, если взимаются с одних и тех же товаров по эквивалентным ставкам, имеют одинаковую сферу действия, хотя круг юридических плательщиков у них различен. Если говорить о налоге с продаж, который предусмотрен законодательством Российской Федерации, то товары, на которые он распространяется, являются преимущественно товарами с высокой эластичностью спроса по доходу, а значит, даже в тех случаях, когда у них мало субститутов, их эластичность спроса по цене довольно велика. Поэтому, по причинам, изложенным в разделе 1 настоящей главы, должно наблюдаться заметное перемещение налогового бремени на производителей и далее, на собственников используемых факторов, в том числе на работников, производящих продукт.
Однако поступления от налога используются в интересах жителей того региона, в бюджет которого он поступает. В отличие от налога на добавленную стоимость, 15% совокупных поступлений которого в отношении каждого товара (услуги) распределяются между бюджетами регионов, где зарегистрированы производители как конечного, так и промежуточных товаров, налог с продаж поступает в бюджет того субъекта Федерации, где осуществляются розничные продажи (или продажи за наличный расчет), то есть выгоды от использования налоговых доходов достаются в большей степени покупателям товаров (жителям региона, в бюджет которого поступают доходы от налога продаж), а налоговое бремя, по крайней мере отчасти, ложится на тех, кто участвует в производстве облагаемых налогом товаров (возможно, на жителей других регионов).