МИНИСТЕРСТВО РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ПО ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОГО
И МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ РАСХОДНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
И ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
МОСКВА, 2010
Содержание
Введение…………………………………………...………………………………3
1. Понятие, цели и формы межмуниципального сотрудничества…………5
2. Анализ законодательства, регулирующего вопросы межмуниципального сотрудничества………………………………………..…15
3. Порядок создания межмуниципальных хозяйственных обществ……..20
4. Учредительные документы межмуниципальных хозяйственных обществ…………………………………………………………………………..24
5. Особенности организации деятельности и преобразования межмуниципальных хозяйственных обществ…………………………………28
6. Особенности межмуниципального сотрудничества в форме некоммерческих организаций муниципальных образований………………...31
7. Особенности и основные направления межрегионального сотрудничества ………………………………………………………………….35
Приложение 1. Учредительный договор о создании межмуниципального общества с ограниченной ответственностью (примерный)………………..…42
Приложение 2. Устав межмуниципального Общества с ограниченной ответственностью (примерный)………………………………………………...48
Введение
Перспективы и механизмы межрегионального и межмуниципального сотрудничества в настоящее время стали предметом широкого обсуждения как в органах государственной власти и местного самоуправления, так и среди иных заинтересованных субъектов региональной и муниципальной политики. 19 ноября 2009 года Комитет Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по делам Федерации и региональной политике провел «круглый стол» на тему «Развитие межрегионального сотрудничества в новых экономических условиях: проблемы и перспективы». Одно из заседаний Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, состоявшееся 10 декабря 2009 года, также было посвящено вопросам развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества.
Как отмечают участники упомянутого выше «круглого стола», межрегиональное сотрудничество является одним из перспективных направлений региональной политики, обеспечивающим поступательное и сбалансированное социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации на основе налаживания между ними долгосрочных, равноправных и взаимовыгодных отношений.
Значение межрегионального сотрудничества для развития субъектов Российской Федерации в современных условиях определяется тем, что оно позволяет укрепить хозяйственные связи субъектов Российской Федерации, оптимизировать размещение в них инфраструктуры на основе кооперации их деятельности, исключить неэффективные финансовые расходы, связанные с созданием в субъектах Российской Федерации дублирующих экономических структур и неоправданной межрегиональной конкуренцией, объединить экономический потенциал субъектов Российской Федерации на решение наиболее масштабных инвестиционных проектов, распространить прогрессивный опыт в области инновационного развития субъектов Российской Федерации.
Что касается развития межмуниципального сотрудничества,
то необходимо отметить, что с 1 января 2009 года закончился этап реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ),[1]
и названный закон вступил в силу в полном объеме. Все муниципальные образования получили возможность в полной мере реализовать свой потенциал, направленный на поиск наиболее эффективных способов решения вопросов местного значения.
Как показывает практика, одним из механизмов такого повышения эффективности деятельности может стать объединение различных видов ресурсов на основе межмуниципального сотрудничества. Взаимодействие муниципальных образований в различных правовых формах (заключение межмуниципальных соглашений, участие в межмуниципальных ассоциациях, создание совместных координационных органов и т.п.) в последние годы получило достаточное распространение.
Необходимо отметить, что с принятием Федерального закона
№ 131-ФЗ межмуниципальное взаимодействие получило новую нормативно-правовую основу, которая открывает широкий круг возможностей и создает более благоприятные условия для сотрудничества. В связи с чем требуется не только теоретическое осмысление форм и методов межмуниципального сотрудничества, но и выработка конкретных методических рекомендаций по их практической реализации.
Вместе с тем, несмотря на положительный эффект, который обеспечивает своим участникам межрегиональное и межмуниципальное сотрудничество, подобное взаимодействие в настоящее время имеет достаточно ограниченное распространение. Обусловлено это в первую очередь дискуссионностью вопросов, связанных с порядком организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества, сферами его реализации, а также нормативным правовым регулированием указанного взаимодействия.
Учитывая изложенное, Министерством регионального развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 14 плана мероприятий
по реализации Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. № 1123-р,[2] разработаны методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения.
Методические рекомендации подлежат уточнению по мере внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, а также обобщения практического опыта их применения.
1. Понятие, цели и формы межмуниципального сотрудничества
Основной целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения, установленных положениями Федерального закона № 131-ФЗ. В соответствии с определением, закрепленным абзацем 9 части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ, вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации
и Федеральным законом № 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Перечень вопросов местного значения, закрепленный в главе 3 Федерального закона № 131-ФЗ, определяет полномочия органов местного самоуправления для каждого вида муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов, городских поселений, сельских поселений и внутригородских территорий города федерального значения).
Как указано в Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений,[3] полномочия публичной власти (и органов местного самоуправления в том числе), исполнение которых влечет необходимость осуществления бюджетных расходов, являются правами и обязанностями по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению (финансированию) расходных обязательств, связанных с выполнением функций государства и местного самоуправления.
Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено определение расходных обязательств, согласно которому расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
Согласно статье 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования относится к бюджетным полномочиям муниципальных образований. При этом статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены условия возникновения расходных обязательств муниципального образования. Важно отметить, что расходные обязательства муниципального образования во всех случаях устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления. Вместе с тем, учитывая, что бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования, а утверждение местного бюджета и отчета
о его исполнении находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, можно сделать вывод, что ключевым нормативным правовым актом, устанавливающим расходные обязательства муниципального образования, является решение представительного органа муниципального образования о местном бюджете на очередной финансовый год.
Фактически решение вопросов местного значения направлено на удовлетворение бытовых, социальных, культурных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований – то есть является организацией предоставления бюджетных услуг или самим предоставлением таких услуг.
Несмотря на то, что статьями 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ для каждого вида муниципальных образований установлены отдельные вопросы местного значения, многие из них носят «смежный» характер.
К примеру, в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; одновременно в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципальных районов относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района, а в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа. Таким образом, у четырех видов муниципальных образований присутствуют схожие вопросы местного значения, решение которых при необходимости, и в силу специфики описанного вопроса местного значения, может быть обеспечено одним хозяйствующим субъектом.