Согласно статье 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учредителями некоммерческой организации в зависимости от ее организационно-правовых форм могут выступать полностью дееспособные граждане или юридические лица. Указанным федеральным законом не регламентировано право муниципальных образований выступать учредителями таких организаций. Однако в отсутствие прямых запретов, исходя из смысла статей 124 и 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальные образования действуют как юридические лица.
Необходимо отметить, что в статье 69 Федерального закона № 131-ФЗ не указывается, для решения каких вопросов или целей должны создаваться указанные некоммерческие организации. Однако следует учитывать, что создание органами местного самоуправления фондов и автономных некоммерческих организаций для целей, не связанных с решением вопросов местного значения, может быть признано нецелевым расходованием средств муниципального образования.
Таким образом, создание указанных межмуниципальных организаций должно быть обусловлено необходимостью совместного решения муниципальными образованиями вопросов местного значения.
Анализ закрепленных главой 3 Федерального закона № 131-ФЗ вопросов местного значения позволяет выявить возможные предметы деятельности межмуниципальных некоммерческих организаций.
| Вопросы местного значения поселений | Вопросы местного значения городских округов | Вопросы местного значения муниципальных районов | |
| организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек | организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов | ||
| создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры | создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры | ||
| сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения | |||
| создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов | создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района | ||
| обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий | |||
| организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью | организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью | ||
| организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа | организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды | ||
| организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время | |||
| организация оказания первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов | |||
Решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов принимается также представительными органами муниципальных образований.
При этом некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 12 января 1996 года
№ 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», иными федеральными законами.
Учредительным документом названных выше некоммерческих организаций является устав, утвержденный учредителями. Однако учредители автономных некоммерческих организаций вправе (но не обязаны) заключить между собой учредительный договор. В соответствии со статьей 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в учредительных документах некоммерческой организации должны определяться наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму, место нахождения некоммерческой организации, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности, сведения о филиалах и представительствах, источники формирования имущества некоммерческой организации, порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой организации, порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и т.п. Устав фонда дополнительно должен содержать наименование фонда, включающее слово «фонд», сведения о цели фонда; указания об органах фонда, в том числе о попечительском совете, и о порядке их формирования, о порядке назначения должностных лиц фонда и их освобождения, о месте нахождения фонда, о судьбе имущества фонда в случае его ликвидации.
Учредительные документы автономной организации должны определить порядок надзора над деятельностью автономной организации со стороны учредителей. Прежде всего, должна быть определена структура органов управления, включая необходимый контрольный орган (ревизионную комиссию и т.п.). Следует определить и систему отчетности подразделений организации и организации в целом. Надзорные действия могут осуществляться исходя из особенностей деятельности организации и характера оказываемых ею услуг.
Обе организационно-правовые формы некоммерческих организаций не предполагают членства в них учредивших их лиц, а следовательно, это исключает возможность их учредителей – муниципальных образований прямо и непосредственно определять содержание их работы. Решение всех вопросов, связанных с их деятельностью, является исключительной прерогативой созданных в них органов управления. Надзор, который должен осуществляться попечительским советом (в фонде) и учредителями (в автономной некоммерческой организации) и который предусмотрен пунктом 3 статьи 7, пунктом 3 статьи 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ограничен функцией общего контроля деятельности этих юридических лиц. Надзор не предполагает вмешательства в оперативно-хозяйственную и иную деятельность названных лиц со стороны названных органов.
Межмуниципальные некоммерческие организации, как и все иные образования, приобретающие статус юридических лиц, подлежат обязательной государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «О некоммерческих организациях» и считаются созданным только с момента своей государственной регистрации.
Изменения и дополнения, вносимые в их учредительные документы, а также реорганизация и ликвидация фонда и автономной некоммерческой организации также подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
В настоящее время межрегиональное сотрудничество в Российской Федерации имеет достаточно высокий уровень развития. Все субъекты Российской Федерации вовлечены в деятельность межрегиональных ассоциаций и объединений, между ними установлены экономические, культурные и другие связи на основе заключения двусторонних и многосторонних соглашении. При этом регионы отмечают положительный экономический и социальный эффект от реализации этих соглашений: формирование единого экономического пространства, активизация торговых операций и устойчивый рост объёмов межрегионального товарооборота, выравнивание цен и развитие здоровой конкуренции, освоение новых рыночных механизмов, стабилизацию рынка труда и т.д.
В условиях экономического кризиса межрегиональное сотрудничество стало эффективным инструментом преодоления его негативных последствий, связанным с развитием внутреннего рынка товаров и увеличения внутреннего спроса на продукцию, устранением территориальных барьеров для перемещения производственных, инвестиционных и трудовых ресурсов между регионами.
Законодательная база в области межрегионального сотрудничества складывается в основном в сфере социально-экономического развития. На сегодняшний день вопросы межрегиональных взаимоотношений в указанной области регулирует Федеральный закон от 17 декабря 1999 года № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»[21].