Договорное сотрудничество.
В соответствии с частью 4 статьи 8 Федерального закона № 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.
Данная форма межмуниципального сотрудничества находит применение в разных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Эти формы взаимодействия опираются на гражданское законодательство. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия развиваются в основном различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов. Вместе с тем данная форма позволяет объединять ресурсы для решения вопросов местного значения через обычные хозяйственные договоры.
Интересный пример межмуниципального сотрудничества представлен на территории трех субъектов Российской Федерации. Это Ставропольский край, Ростовская область и Краснодарский край. Между Привольненским сельским поселением Красногвардейского района Ставропольского края, Новопавловским сельским поселением Белоглинского района Краснодарского края района и Летницким сельским поселением Песчанокопского района Ростовской области заключено соглашение, предусматривающее сотрудничество в области сельского хозяйства, землепользования, охраны общественного порядка, охраны окружающей среды и даже развития культуры.
Одной из разновидностей договорной формы сотрудничества можно назвать соглашения о передаче осуществления части полномочий за счет межбюджетных трансфертов. В настоящее время данная форма сотрудничества регулируется на основании части 4 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с которой органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Вместе с тем органы местного самоуправления муниципального района также вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в его состав, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Хозяйственное сотрудничество.
Наряду с описанными выше формами межмуниципального сотрудничества действующее российское законодательство предусматривает еще один способ взаимодействия – межмуниципальное хозяйственное сотрудничество, которое реализуется путем создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями.
При этом виды юридических лиц – межмуниципальных организаций законодательно ограничены.
В соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные образования могут стать учредителями хозяйственных обществ (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью) и некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
Возможные конкретные формы межмуниципального хозяйственного сотрудничества обусловлены перечнем вопросов местного значения, установленных для каждого вида муниципальных образований главой
3 Федерального закона № 131-ФЗ, как уже было сказано выше.
При этом необходимо отметить, что хозяйственное сотрудничество между муниципальными образованиями может быть как «горизонтальным» (между муниципальными образованиями одного уровня), так и «вертикальным» (между муниципальными образованиями разного уровня).
К примерам «горизонтального» межмуниципального сотрудничества можно отнести взаимодействие между:
· муниципальными районами;
· городскими округами;
· муниципальными районами и городскими округами[6];
· городскими поселениями;
· сельскими поселениями;
· городскими округами и городскими поселениями;
· городскими округами и сельскими поселениями;
· городскими и сельскими поселениями.
К примерам «вертикального» межмуниципального сотрудничества относится взаимодействие между:
· муниципальными районами и городскими поселениями;
· муниципальными районами и сельскими поселениями.
Несмотря на то, что возможности «горизонтального» межмуниципального сотрудничества по составу участников существенно шире, в настоящее время большее распространение получило «вертикальное» сотрудничество. Так, решениями Комсомольского районного Совета Ивановской области с целью обеспечения населения Комсомольского муниципального района коммунальными услугами созданы межмуниципальные хозяйственные общества – общества с ограниченной ответственностью, учредителями которых являются с одной стороны Комсомольский муниципальный район, а с другой – сельские поселения, входящие в данный муниципальный район[7].
При детальном сравнении вопросов местного значения, установленных для муниципальных образований разного вида, определяется ряд сфер, по которым возможно межмуниципальное хозяйственное взаимодействие:
| Вопросы местного значения поселений | Вопросы местного значения городских округов | Вопросы местного значения муниципальных районов |
| организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом | организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений | |
| создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения | создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района | |
| создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания | создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания | создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания |
| организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора | организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов | организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов |
| организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения | содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг | |
Анализ практики осуществления в Российской Федерации межмуниципального взаимодействия показывает, что в настоящее время по данным Федеральной налоговой службы[8] на территории Российской Федерации зарегистрировано 114 межмуниципальных хозяйственных обществ.
Основные сферы, в которых осуществляют свою деятельность указанные межмуниципальные организации:
· жилищно - коммунальное хозяйство (в том числе водоснабжение, газоснабжение, теплоснабжение, электроснабжение) – 78 организаций;
· оказание транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения – 4 организации;
· ритуальные услуги – 2 организации;
· строительство, содержание и ремонт автомобильных дорог – 2 организации.
Необходимо отметить, что для решения совместными усилиями вопросов местного значения, в том числе задач по предоставлению муниципальных услуг, стоящих перед муниципальными образованиями, особый интерес представляет именно хозяйственное сотрудничество – то есть создание и регулирование деятельности хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.
Вместе с тем, создание межмуниципальных некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов также может быть использовано для организации решения отдельных вопросов местного значения несколькими муниципальными образованиями.
В связи с чем данные методические рекомендации направлены
в первую очередь на краткое разъяснение некоторых основных понятий, содержащихся в источниках правового регулирования соответствующих отношений и призваны оказать помощь органам местного самоуправления в решении вопросов, связанных с учреждением (участием) и осуществлением деятельности межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций.
2. Анализ законодательства, регулирующего вопросы межмуниципального хозяйственного сотрудничества
Вопросы межмуниципального взаимодействия в настоящее время регулируются рядом нормативных правовых актов. В соответствии со статьей 10 Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ[9], органы местного самоуправления имеют право, при осуществлении своих полномочий, сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес.