Приверженность де Голля режиму с преобладанием исполнительной власти, которым он наделили институт главы государства, дали президенту Пятой республики огромные полномочия. Де Голль был убежден, что такой режим наилучшим образом удовлетворял интересы современной ему Франции.
Глава 2. Пятая республика во Франции
2.1. Основные вехи Пятой республики
Пятая республика, созданная в соответствии с Конституцией 1958 г., усилила роль исполнительной власти (президента Республики и правительства) и позволила четко определять политическое большинство в каждой легислатуре, что положило конец существовавшей ранее парламентской нестабильности. Если вначале левые силы резко выступали против Конституции 1958 г., то позже сложился довольно широкий консенсус, безусловно в связи с тем, что она позволила осуществлять начиная с 1981 г. периодическую смену политической власти и «сосуществование» различных сил. Государственные институты работали удовлетворительно потому, что голлизм, которым они руководствовались, является не только политической идеологией, но и методом действия, основанным на нескольких ясных принципах: величие Франции, центральная роль государства, преимущество интересов нации над идеологиями, необходимость того, чтобы глава государства стоял «над партиями» и чтобы его легитимность уходила своими корнями в суверенитет народа. Именно этот последний принцип побудил генерала де Голля выступить с предложением о внесении в текст Конституции 1958 г. коренного изменения: президент Республики должен избираться всеобщим прямым голосованием, что и было закреплено в Конституции в результате ее пересмотра в 1962 г.
В соответствии с Конституцией, принятой 4 октября 1958 г., президент Республики избирался всеобщим непрямым голосованием коллегией выборщиков, в состав которой входили члены парламента и представители местных органов власти. В 1958 г. генерал де Голль был избран именно такой коллегией, но в 1965 г. он был переизбран уже путем всеобщего прямого голосования. Такой механизм превращает пост президента в краеугольный камень новых институтов, в отличие от режима Третьей и Четвертой республик, когда главенствующая роль отводилась избранному парламенту, которому и принадлежало право назначать президента. В то же время конституционная практика под влиянием сильной личности генерала де Голля также усиливала доминирующую роль исполнительной власти.
Конституция определяет функции президента Республики следующим образом: президент избирается сроком на 7 лет - самый продолжительный срок при парламентских режимах –– с правом многократного переизбрания; будучи верховным главнокомандующим (ст. 15), президент является также гарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения международных договоров (ст. 5); в этом качестве ему принадлежит ведущая роль во внешней политике, которую он осуществляет совместно с правительством; президент следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов власти и преемственность государства (ст. 5). Он назначает премьер-министра и председательствует в Совете министров; президент утверждает законы (ст. 10), подписывает ордонансы и декреты после их обсуждения в Совете министров (ст. 13); президент является гарантом независимости судебных органов (ст. 64) и председательствует в Высшем совете магистратуры; президент назначает на высшие гражданские и военные должности (ст. 13); осуществляет право помилования (ст. 17); он может быть наделен чрезвычайными полномочиями в период серьезного кризиса (ст. 16); по предложению правительства или обеих палат парламента он может вынести на референдум некоторые законопроекты; после консультаций с правительством и председателями Национального собрания и Сената он может распустить Национальное собрание; президент может обратиться в Конституционный совет с предложением рассмотреть вопрос о соответствии Конституции того или иного закона до его утверждения[11]. Конституция определяет как единоличные полномочия президента, так и те, которые он делит с премьер-министром, что сделало возможным функционирование институтов власти в периоды «сосуществования», когда президент и премьер-министр представляют разное политическое большинство.
2.3. Исполнительная власть: премьер-министр и правительство
Правительство определяет и проводит политику страны. С этой целью оно распоряжается администрацией и вооруженными силами. Правительство подотчетно парламенту (ст. 20). Назначенный президентом Республики премьер-министр руководит деятельностью правительства. Он несет ответственность за национальную оборону, обеспечивает исполнение законов (ст. 21). В рамках, отведенных ему Конституцией, он осуществляет регламентарные полномочия (ст. 21). Это положение исключительно важно. Хотя законы принимаются парламентом, однако подзаконные акты (декреты и распоряжения министров) исходят от правительства, т. е. премьер-министра и министров. В этом отношении Конституция 1958 г. содержит новшество: она четко разграничивает сферу применения закона, теперь определяемую в соответствии со ст. 34, и сферу административного регулирования всех вопросов, не отнесенных к законодательной области (ст. 37). В исключительных случаях сфера административного регулирования может быть расширена, если парламент поручает правительству в течение ограниченного срока осуществлять путем издания ордонансов мероприятия, обычно относимые к сфере закона (ст. 38).
Наряду с административными функциями правительство, как и в других странах с парламентской формой правления, наравне с членами парламента имеет право законодательной инициативы. При этом правительство имеет бесспорное преимущество, поскольку оно определяет повестку дня заседаний палат парламента (ст. 48) и может прибегнуть к блокированию голосования. Главное же - премьер-министр может поставить перед Национальным собранием вопрос о доверии правительству в связи с его программой, обще-политической декларацией или в связи с голосованием по тому или иному законопроекту (абзац 3 ст. 49.). Законопроект считается принятым, если большинство депутатов Национального собрания не проголосуют за вотум недоверия. В противном случае премьер-министр должен подать президенту Республики прошение об отставке своего правительства. Такая норма, уникальная в Западной Европе, позволяет избежать систематической обструкции в отношении действий правительства со стороны парламента.
В качестве главы правительства премьер-министр занимает привилегированное положение по отношению к другим министрам и государственным секретарям. Кроме того, он располагает собственными административными службами, в частности Генеральным секретариатом правительства. Число министров и государственных секретарей меняется в зависимости от приоритетов и искомого политического баланса. Члены правительства принимают участие в решении вопросов политики страны в ходе заседаний правительственных органов, а также путем визирования правительственных актов, относящихся непосредственно к их компетенции. Они, кроме того, обязаны отстаивать политику своих министерств в парламенте[12]. Наконец, на них возлагается ответственность за надлежащее выполнение подчиненными им службами правительственных решений. Член правительства не может быть депутатом парламента, а также не может занимать другую государственную должность или заниматься частной профессиональной деятельностью. Однако члены правительства могут быть депутатами местных выборных органов. Состав команды, работающей с каждым министром, –– министерский кабинет –– имеет французскую специфику. Подбор членов кабинета –– прерогатива министра. Большинство из них являются выходцами из высших административных эшелонов. Они выполняют свои функции, опираясь на центральный аппарат и государственные службы в департаментах, регионах, а иногда и за рубежом.
Члены правительства несут личную ответственность перед премьер-министром и президентом Республики. Они могут уйти в отставку по собственной инициативе (в силу личных мотивов), автоматически вместе с другими министрами (в случае отставки всего правительства) либо вынужденно (в случае разногласий с премьер-министром или президентом Республики). Кроме того, согласно конституционному закону от 27 июля 1993 г. (раздел Х Конституции), «члены правительства несут уголовную ответственность за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей, если эти действия в момент их совершения квалифицировались как преступления или деликты. Их дела рассматриваются Высокой палатой правосудия Республики».
2.4. Законодательная власть: полномочия парламента
Национальное собрание (во времена предыдущих республик оно называлось Палатой депутатов) с резиденцией в Бурбонском дворце и Сенат, который заседает в Люксембургском дворце, образуют парламент. Конституция 1958 г. отводит парламенту видную роль как государственному органу, разрабатывающему законы и контролирующему деятельность правительства. В ст. 34 Конституции сформулированы полномочия парламента: ежегодное принятие финансового закона (бюджета) и программных законов, которые определяют цели и рамки социально-экономического развития, а также оборонную политику государства. До принятия того или иного закона парламент может обратиться с просьбой дать по нему заключение к Экономическому и социальному совету, членами которого являются видные представители различных общественных и профессиональных категорий граждан. На рассмотрение Совета регулярно выносятся вопросы, касающиеся ключевых проблем развития экономики и социальной жизни страны.