Во-вторых, осознание того обстоятельства, что независимость и самостоятельность органов самоуправления должны опираться на твердую финансовую и экономическую основу. Основу местного хозяйства должна была составить коммунальная собственность. Она включала имущество, создаваемое или приобретаемое органами местного самоуправления за счет принадлежащих им средств, а также передаваемое им безвозмездно союзными и республиканскими органами. Муниципальным предприятиям обеспечивалось преимущественное право пользования местными природными и материально-техническими ресурсами. Местные Советы получали возможность ставить вопрос о передаче им в собственность предприятий и учреждений, принадлежащих другим собственникам, но имеющих важное значение для обеспечения населения коммунально-бытовыми и социально-культурными услугами. Взаимоотношения с предприятиями, расположенными на территории местного Совета, следовало определять на основе договора. Все предприятия должны были вкладывать свои средства в формирование местного бюджета, передавая часть прибыли (дохода), и не могли изменять свои планы в части, определенной договором с местным Советом. Местные Советы получили право (в пределах своей компетенции) самостоятельно разрабатывать и утверждать планы социально-экономического развития территории, исходя из имеющихся материально-финансовых ресурсов, максимального использования местных возможностей и резервов производства. Материально-техническое обеспечение местного самоуправления и объектов местного хозяйства переводилось на договорные отношения с учетом полной экономической самостоятельности участников хозяйственной деятельности. Оно могло осуществляться путем оптовой и розничной торговли. Централизованно распределяемые материальные ресурсы должны были выделяться в объеме, обеспечивающем выполнение плана и исполнение бюджета. Органы местного самоуправления впервые получили право устанавливать внешнеэкономические связи, участвовать в них на принципах валютной самоокупаемости в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Следующим этапом можно считать принятие 6 июля 1991 года Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», в соответствии с которым местные представительные органы власти в районах, городах, районах в городах, поселках и сельсоветах (соответствующие Советы народных депутатов) избирались населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Исполнительно-распорядительным органом управления, подотчетным соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах их компетенции, являлась местная администрация. Возглавлял ее глава администрации, избирался путем всеобщих прямых и равных выборов при тайном голосовании также сроком на пять лет. Глава администрации осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. По всем вопросам ему подчинялись органы и структурные подразделения местной администрации. Таким образом, становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом.
Местный совет имел право отменять акты местной администрации, противоречившие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Глава местной администрации мог обжаловать в суде данное решение Совета. Совет вправе был выразить недоверие главе местной администрации. Решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов. Глава местной администрации в свою очередь имел право опротестовывать решения соответствующего местного Совета, адресованные администрации. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что предпринималась попытка установить своеобразную «систему сдержек и балансов» на местном уровне.
Общепризнанно, что реальность и эффективность местного самоуправления во многом зависит от материально-финансовых ресурсов, имеющихся в его распоряжении. Органы местного самоуправления получили право требовать передачи или продажи в муниципальную собственность предприятий, их структурных подразделений, иного имущества, находившегося в государственной собственности (если эти объекты имели особо важное значение для коммунального, бытового и социально-культурного обслуживания населения). Они обладали преимущественным правом по отношению к государственным органам на приобретение находившихся на их территории зданий, сооружений и иных объектов, которые могли использоваться для местных нужд. Финансовую базу местного самоуправления составляли бюджетные и внебюджетные средства, кредитные ресурсы, валютные средства, а также средства органов территориального общественного самоуправления. Предусматривалась возможность объединения финансовых ресурсов органов местного самоуправления на договорной основе со средствами предприятий, учреждений, организаций и граждан для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов социальной и производственной инфраструктуры.
Таким образом, Закон 1991 года, с одной стороны, создавал предпосылки для превращения местных Советов в органы подлинного народовластия, способные удовлетворять насущные потребности местного населения, с другой — сдерживал этот процесс единообразием создания организационного механизма деятельности местного самоуправления.
Начавшиеся демократические преобразования в Российской Федерации привели к тому, что стала возрождаться существовавшая в дореволюционный период идея выделения местного самоуправления из системы органов государственной власти.
Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации окончательно закрепила это положение - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 132 определяет круг вопросов местного значения, предусматривает обязательность их решения органами местного самоуправления, предоставляя необходимые полномочия для их реализации. Тем самым, в Российской Федерации конституционно утвердилось местное самоуправление — специфический уровень власти, так как выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти установило своеобразное разделение государственных функций по вертикали.
Важным событием в становлении системы местного самоуправления в нашей стране явилось принятие Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законе местное самоуправление характеризуется как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Право россиян на осуществление местного самоуправления реализуется такими принципиальными положениями закона, как: признание равноправия граждан; право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; равный доступ к муниципальной службе.
Таким образом, были определены основные принципы формирования местного самоуправления в Российской Федерации, которые дают широкую возможность многообразия форм его осуществления.
Однако население России в силу различных причин по-прежнему не могло в полной мере участвовать в осуществлении народовластия через институт местного самоуправления. И не случайно в качестве одной из важнейших конституционно-правовых реформ в РФ была заявлена реформа местного самоуправления. С учетом исторического опыта развития местного самоуправления в России и при использовании передового зарубежного опыта была начата реформа, правовой основой которой стал Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Закон заложил базу новой двухуровневой системы местного самоуправления, при которой все население будет наиболее приближено к муниципальной власти, реально принимать участие в ее осуществлении.
2. Конституционные основы местного самоуправления
2.1. Правовое регулирование местного самоуправления
Идеология местного самоуправления отражает две объективные социальные потребности: необходимость эффективного управления делами общества и развитие демократии. Чем сложнее общество, тем труднее управлять экономическими и социальными процессами из центра, поэтому издавна местное самоуправление связывалось с задачей децентрализации управления, передачи на места вопросов, которые там могут решаться наиболее успешно. Местное самоуправление предполагает заботу о непосредственных нуждах населения. Лучше всего эти нужды знает власть, напрямую связанная с жителями городов и сел, что и обеспечивает заинтересованное, ответственное и, следовательно, эффективное решение местных дел. С другой стороны, местное самоуправление способствует обеспечению свободы личности, ее самовыражению, развитию в гражданах самостоятельности и предприимчивости. Знакомясь с общественными делами, участвуя в их решении, люди перестают надеяться только на центральные власти и привыкают полагаться на самих себя.
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Правовое регулирование местного самоуправления подчинено строгой иерархии. В ней правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы, причем наивысшей юридической силой обладает Конституция Российской Федерации.