Таким образом, было осуществлено совмещение двух систем государственного управления – коллежской и министерской, что было следствием компромиссного решения, принятого Александром I на заседании Негласного комитета 24 марта 1802 г. В соответствии с данным решением, коллегии не упразднялись, а продолжали действовать в подчинении министрам и подлежали постепенному упразднению в будущем, когда опыт покажет их бесполезность. В помощь министрам (кроме министров военных сухопутных сил, морских сил, коммерции и Государственного казначея) назначались заместители – товарищи министров, которые могли замещать последних в период их отсутствия. Министры обязывались немедленно заняться образованием своих канцелярий и составлением их штатов.
Последнее предложение Манифеста кратко упоминает о комитете, «составленном единственно» из министров, рассматривающем текущие дела. В соответствии с данной статьей был создан важный орган государственного управления – Комитет Министров, оказавший значительной влияние не только на министерскую систему, но и на всю систему государственной власти Российской Империи[14].
Текст Манифеста «Об учреждении министерств» отличается отсутствием терминологического единства. Так, если во Введении провозглашается учреждение министерства в единственном числе, то в ст. 1 говорится уже о разделении государственного управления на 8 отделений, каждое из которых составляет особое министерство, и в последующих статьях говорится уже о 8 министерствах. Данный факт свидетельствовал об отсутствии законодательного опыта у членов Негласного комитета. Поэтому термин «министерство» первое время употреблялся по отношению ко всей системе министерств[15].
«Указ Сенату» от 8 сентября 1802 г. был посвящен исключительно персональному руководящему составу учреждаемых министерств. Им назначались министры и их заместители – товарищи министров. Товарищи были назначены только министрам иностранных дел, внутренних дел, финансов, народного просвещения.
Нужно отметить, что наряду с министерствами и Государственным казначейством продолжал действовать не упомянутый в Манифесте Департамент водяных коммуникаций. Он имел статус коллегии, подчинялся Сенату и возглавлялся главным директором. Последний осуществлял управление Департаментом водяных коммуникаций и Экспедицией об устроении дорог в государстве. Данный орган не был присоединен к Департаменту водяных коммуникаций, а находился лишь в ведении Главного директора с 8 марта 1800 г. С этого момента можно говорить о начале сосредоточения управления путями сообщения, водными и сухопутными, в ведении Главного директора водяных коммуникаций. Департамент водяных коммуникаций начинает превращаться в центральное учреждение, управляющее всеми путями сообщения.
В своем практическом применении Манифест 8 сентября означал лишь учреждение должностей 8 министров и Государственного казначея, так как коллегии и подчиненные им места не упразднялись, а переходили под контроль министров с сохранением коллежского устройства. Коллежский порядок управления сохранялся в решении текущих дел, а единоличная власть министров осуществлялась в наиболее важных или требующих быстрого решения вопросах. И только после утверждения Александром I доклада министра внутренних дел В. П. Кочубея от 18 июля 1803 г. начинается практическая ликвидация коллегий и введение единоначалия в структуру министерств.
Таким образом, формирование централизованной министерской системы государственного управления начинается в 1802 г. на основе 10 центральных учреждений. К ним нужно прибавить учреждения придворного управления, которые министерская реформа практически не затронула. Это Военно-походная Е. И. В. Канцелярия, Департамент уделов, Придворная контора, Кабинет Е. И. В., Гофф-интендантская контора, Придворная конюшенная контора, Егермейстерская контора и Капитул российских орденов. Узкая специализация данных учреждений и юридическая неопределенность правового статуса (за исключением Департамента уделов) ставили их вне рамок общей системы государственного управления.
II. Завершающий период министерской реформы
2.1 Устройство центрального управления по плану Сперанского
28 марта 1806 г. министр внутренних дел В. П. Кочубей подает Императору Александру I «Записку об учреждении министерств». В ней отмечается «совершенное смешение» в государственном управлении, которое «дошло до самой высшей степени» после министерской реформы 1802 г. Министр предлагал следующие меры к исправлению положения:
· подбор на министерские посты единомышленников;
· определение отношения министерств к Сенату, Комитету Министров, Непременному Совету, губернскому управлению;
· урегулирование отношений между министерствами;
· наделение министров правомочием разрешения дел по существу;
· определение ответственности министров[16].
Однако эта записка, в отличие от доклада В. Н. Кочубея от 18 июля 1803 г., не оказала влияния на ход проведения министерской реформы.
Внешнеполитические события 1805-1808 гг. (война с Францией в составе третьей коалиции в 1805 г. и четвертой коалиции – в 1806-1807 гг., русско-французские переговоры в Тильзите в июне 1807 г. и в Эрфурте в октябре 1808 г.) отвлекли внимание Императора Александра I отдел внутреннего управления. Но именно в данное время все более активное участие в осуществлении министерской реформы начинает принимать чиновник министерства внутренних дел и подлинный автор доклада 18 июля 1803 г. и записки 28 марта 1806 г. – М. М. Сперанский.
Осуществленные части преобразовательного плана Сперанского все относятся к центральному управлению, и осуществление их сообщило последнему более стройный вид. Это был второй, более решительный приступ к устройству нового государственного порядка. Приступу этому предпосланы были две частные меры, имевшие внутреннюю связь с готовившимися реформами, они давали последнему дух и направление этой реформы, указывая, какие дельцы требуются для новых правительственных учреждений. 3 апреля 1809 г. издан был «Указ о придворных званиях». Звания камергера и камер-юнкера не соединялись с определенными и постоянными должностными обязанностями, однако давали важные преимущества. Указом представлялось всем, носившим это звание, но не состоявшим в какой-нибудь службе, военной или гражданской, в двухмесячный срок поступить на такую службу, заявив, по какому ведомству они желают служить. Само звание обращается впредь в простое отличие, не соединенное ни с какими служебными правами[17].
Указ 6 августа того же года установил порядок производства в гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс). Эти чины, которыми в значительной степени обусловливалось назначение на должности, приобретались не только заслугой, но и простой выслугой, т. е. установленным сроком службы. Новый указ запретил производить в эти чины служащих, которые не имели свидетельства об окончании курса в одном из русских университетов или не выдержали в университете экзамена по установленной программе, которая и была приложена к указу. По этой программе от желавшего получить чин коллежского асессора или статского советника требовалось знание русского языка и одного из иностранных, знание прав естественного, римского и гражданского, государственной экономии и уголовных законов, основательное знакомство с отечественной историей и элементарные сведения в истории всеобщей, в статистике Русского государства, в географии, даже в математике и физике.
Оба указа произвели тем больший переполох в придворном обществе и чиновной среде, что были изданы совершенно неожиданно. Они были выработаны и составлены Сперанским тайно от высших правительственных сфер. Указы ясно и твердо выражали требования, каким должны удовлетворять служащие в правительственных учреждениях. Закон требовал исполнителей «опытом и постепенным прохождением службы приуготовленных, минутными побуждениями не развлекаемых», по выражению указа 3 апреля, – «исполнителей сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием», т. е. воспитанных в национальном духе, возвышающихся не выслугой лет, а «действительными заслугами и отличными познаниями», как гласит указ 6 августа[18].
Действительно, требовались новые дельцы, чтобы действовать в духе тех начал, какие старались провести в правительственных учреждениях, открытых с 1810 г. Эти учреждения назывались скромным именем «новых образований прежних учреждений», возникших в первые годы царствования. Однако начала и формы, внесенные в управление этими «новыми образованиями», были так новы для России, что преобразование сообщило правительственным местам характер новых учреждений.
1 января 1810 г. открыт был преобразованный Государственный совет. Это учреждение в основаниях своих действует доселе по плану Сперанского, настолько своеобразному, что он заслуживает внимания даже в коротком обзоре царствования. Значение его в системе управления выражено в манифесте 1 января определением, что в нем «все части управления в их главном отношении к законодательству сообразуются и чрез него восходят к верховной власти». Это значит, что Государственный совет обсуждает все подробности государственного устройства, насколько они требуют новых законов, и свои соображения представляет на усмотрение верховной власти[19].