Право на пособие предоставляется лицам, зарегистрированными в качестве безработных и удовлетворяющим требованиям, предъявляемым для трудоустройства. (Работникам, которые не удовлетворяют указанным требованиям, выплаты по пособиям могут сокращаться или приостанавливаться). Наличие предыдущего места работы, на котором выплачивались страховые взносы, не является обязательным условием для получения права на пособие, хотя лица, впервые ищущие работу, получают минимальное пособие. Размер пособия для тех, кто имеет опыт работы, рассчитывается исходя из количества рабочих недель, по которым выплачивались страховые взносы, и средней зарплаты за предыдущие 12 месяцев (с небольшой доплатой, исходя из числа иждивенцев и других безработных в семье). Для работников, которые в течение года до обращения отработали минимум 26 рабочих недель, величина возмещения составляет 75% за первые 3 месяца, 60% - за следующие 4 месяца и 45% - за последующие. В годовом исчислении величина возмещения составляет 58,5%. Максимальный срок, на который предоставляется пособие, - 12 месяцев при сроке регистрации 18 месяцев. Для работников, уволенных по сокращению штатов, также существует программа выходных пособий, по которой они получают заработную плату максимум за 3 мес., после чего они могут обращаться за пособием по безработице (ПБ).
Работники, которые исчерпали право на ПБ и попадают в категорию лиц с доходами на семью ниже черты бедности, а также удовлетворяют требованиям, предъявляемым для трудоустройства, имеют право на получение материальной помощи по безработице (МПБ). Форма и размер этой помощи варьируются. Для лиц, исчерпавших право на ПБ, максимальный срок выплаты материальной помощи составляет 6 мес.
Хотя основные параметры этой системы ПБ/МПБ являются достаточно типовыми с точки зрения международной практики, в действительности она в очень малой степени защищает безработных. Она охватывает очень узкий круг – в 1997 г. только 23% общего числа безработных получили пособие или материальную помощь.
В качестве причин низкого процента регистрации выделяют:
· очень низкий размер пособий. Это обусловлено преимущественно методикой расчета пособий и отсутствием инфляционной индексации. Половина зарегистрированных безработных имеет право на получение только минимального пособия, составляющего менее 10% средней заработной платы. Согласно ряду данных размер пособия по безработице составляет в среднем от 30 до 50% прожиточного минимума в зависимости от региона;
· процедура регистрации является обременительной;
· службы занятости мало помогают в поиске новой работы, что является одной из причин, отталкивающих безработных от регистрации в этих службах;
· пособие второго уровня – материальная помощь – в действительности практически не выплачивается и составляет 2% суммы всех пособий по безработице. Это обусловлено строгостью критериев при предоставлении права на получение помощи и ограничением срока 6 мес.
При любой реформе системы страхования по безработице должен рассматриваться полный диапазон возможных инструментов. Они включают 1) страховое пособие по безработице; 2) материальную помощь по безработице; 3) программы выходных пособий; 4) индивидуальные сберегательные счета. Каждый их этих механизмов имеет свои конструктивные особенности и внутренние достоинства и недостатки. Оценка альтернативных вариантов должна проводиться по следующим критериям.
· Дистрибутивная эффективность. Как система влияет на снижение уровня бедности? Насколько она эффективна в выравнивании потребления?
· Экономическая реальность. Какая система имеет наибольшую экономическую эффективность? Каким должен быть способ финансирования? Как должна быть разделена ответственность между федеральным правительством и регионами в вопросах финансирования программ?
· Эффективность распределения ресурсов. Какие стимулы или препятствия создает система для поиска работы? Насколько она облегчает перераспределение рабочей силы?
· Практическая экономия. Какие требуются административные ресурсы? В какой степени система подвержена политически мотивированным изменениям и порядкам? Каким должно быть разделение ответственности между регионами и федеральным правительством в осуществлении программы?
Активные программы на рынке труда (АПРТ) включают целый ряд мероприятий, предназначенных для повышения качества предложения труда, увеличения спроса на труд или совершенствования работы рынка труда. К ним относятся программы профессиональной переподготовки, общественные работы, поддержка самозанятости, дотации, стимулирующие занятость, содействие в перемещении рабочей силы и услуги, связанные с занятостью (в том числе помощь в трудоустройстве). Они привлекательны в политическом отношении и теоретически обоснованы, принимая во внимание широко известные аспекты несовершенства рынка труда, такие, как недостаточность информации, неспособность рынка обеспечить финансирование инвестиций в человеческий капитал и т.п.
В России активные программы развития рынка труда осуществляются через те же административные структуры, что и программы выплаты пособий по безработице. При этом политические направления формируются на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации эти направления разрабатываются и осуществляются, а местные службы занятости реализуют конкретные программы. Как уже отмечалось, финансирование АПРТ (как и ПБ/МПБ) осуществлялось до 2001 г. через Государственный фонд занятости, затем из федерального бюджета, а с 2006 г. за счет средств субъектов федерации. В АПРТ участвуют преимущественно безработные. В государственном масштабе расходы на активные программы составляют относительно небольшую часть расходов.
Каковы пути повышения эффективности нашего рынка труда? Помимо оздоровления экономической конъюнктуры и выхода из кризиса, это прежде всего более активная государственная политика как непосредственно в сфере занятости, так и в области доходов. До настоящего времени государственная политика на рынке труда была ориентирована на достижение краткосрочных целей, в первую очередь на материальную поддержку части безработных, выплату пособий. Требуется - развернуть государственную систему подготовки и переподготовки кадров по наиболее приоритетным направлениям технического прогресса с учетом потребностей экономики.
Здесь разумно обратиться к апробированному опыту многих развитых стран.
Представляется, что в срочном развитии нуждается система переподготовки кадров в условиях переориентации военных отраслей экономики на гражданское производство. Масштабы переобучения безработных в России пока крайне ограничены. Нужно огромное количество квалифицированных кадров для сферы услуг, для финансовой сферы, для малого бизнеса.
Настало время выработать концепцию и программу государственного регулирования в области занятости, в том числе и с учетом усиливающегося процесса международной миграции нашей рабочей силы. Она должна включать как минимум пять основных подпрограмм:
· стимулирование роста занятости в приоритетных отраслях экономики;
· создание общественных работ для безработных;
· содействие найму;
· социальная поддержка безработных;
· регулирование международной миграции кадров.
При этом важно, чтобы государственное вмешательство осуществлялось в основном с помощью экономических и правовых рычагов, с максимальным подключением предпринимательских структур, а не административных мер.
Социальная ситуация, сложившаяся в России в последнее десятилетие, настолько не соответствует представлениям о социальном государстве, что многие ученые и политики весьма скептически оценивают возможности его построения в ближайшей перспективе. Действительно, появление массовой нищеты, значительной безработицы, детской беспризорности, резкого падения уровня и качества жизни большинства населения, сокращение объема социальных услуг и снижение социальных гарантий ставят в качестве первоочередной задачи преодоление кризиса, решение проблем выживания, а не достижения стандартов социальной защищенности на уровне благополучных стран.
С другой стороны, в данных условиях резко возрастает роль государства в социальной защите населения. Неспособность людей самостоятельно выйти из трудных жизненных ситуаций повышает значение социальных функций государства, их востребованность и необходимость.
Спецификой Российской Федерации является также то, что существовавший в СССР уровень социальной защиты человека и предоставления социальных услуг был одним из самых высоких в мире. Сложившаяся в СССР система социальной защиты и социальных услуг, основанная на социалистических принципах общественного распределения из централизованных фондов, гарантировала практическую защиту от всей совокупности социальных рисков, относительно приемлемый для большинства населения уровень жизни и удовлетворяла основной набор социальных потребностей граждан.
Проблема состоит в том, что старые механизмы социальной защиты и социального обслуживания не соответствуют рыночным отношениям и в условиях рынка являются неэффективными. Парадокс социальных и экономических реформ на постсоветском пространстве состоит в том, что большинство вновь образованных государств, в том числе и Россия, не смогли в новых условиях отказаться от сложившейся в СССР системы социальных гарантий и государственных механизмов их обеспечения. Это привело к тому, что, с одной стороны, система социальной защиты оказалась фактически неспособной решать поставленные перед ней задачи, а с другой, стала тормозом развития рыночных отношений. Трагичность сложившейся ситуации в том, что Российская Федерация пытается формально сохранить все социальные функции государства социальных услуг, каким был Советский Союз, а реально не может обеспечить даже выживание, поскольку старые механизмы социалистического перераспределения в рыночных условиях не работают. Катастрофичность положения не позволяет снизить социальную нагрузку на бизнес, который в условиях высокой социальной обремененности так и не может стать полностью рыночным, уходит в тень, не выполняет своих социальных функций. Существенным является и то, что жесткие рамки нерыночных социальных механизмов государства препятствуют формированию рынка труда, развитию рыночных механизмов социальной защиты и структурной перестройке экономики.