С ограничениями всеобщей доступности социальных благ связана и неполная реализация принципа правовой природы социальных обязанностей государства. Социальные права, которые с Конституции 1924 г. были закреплены законодательно в обобщенной форме и получили развитие в Конституциях 1936 г. и 1977 г., так и остались во многом декларативными и не реализованными в полной мере на практике.
Однако нужно отметить, что СССР значительно превосходил другие развитые страны по темпам реализации социальной политики, свойственной социальному государству, и опережал их в освоении государственных социальных функций и построении эффективных социальных механизмов.
История становления социальных функций государства в СССР наглядно демонстрирует данные процессы. Вследствие не эволюционного, а революционного и административного принятия государством на себя определенных функций появляется возможность определения объективных и субъективных предпосылок, исходных целей и механизмов их реализации.
С момента возникновения Советское государство берет на себя функции нормирования заработной платы; учета и распределения рабочей силы; установление общих норм пенсии и пособий; охрану материнства и детства; обеспечение инвалидов войны; медицинское обеспечение; социальное страхование рабочих. Условием социального обеспечения является потеря трудоспособности – постоянная (инвалидность или старость) или временная (беременность, болезнь) и средств к существованию (потеря кормильца). Условием социальной помощи является наступление ситуации социального риска – пожар, массовый голод, затраты на погребение и т.п. По сути вводятся, хотя так еще не определяются, понятия прожиточного минимума и минимальной заработной платы – заработок чернорабочего.
Особый статус приобретает в СССР социальная защита детей, которая исходит из того, что «в социалистическом обществе о воспитании и содержании детей должны заботиться не отдельные родители их, а все общество в целом. Поэтому основной и главной заботой в этой части дела должно быть введение института государственного воспитания детей»[133].
При советской власти наряду с социальными основаниями предоставления помощи всегда существовали политические категории получателей социальной поддержки. Частично этот подход сохранился и в современной России. Помощь оказывалась семьям красноармейцев, жертвам контрреволюций, бывшим политическим заключенным, политическим эмигрантам, политическим беженцам, советским работникам и семьям вышеобозначенных лиц. Например, в 1920 году помощь жертвам контрреволюции в натуральных продуктах составляла: 4 800 000 аршин материала, 800 пудов ваты, 3000 гросс ниток, 270 трикотажных изделий, 10 000 пар обуви, 3500 пудов мыла. Помимо этого выплачено пособий на 9 млрд. рублей.
В это же время частью социальной работы становится борьба с нищенством, проституцией и бродяжничеством.
В 1922 г. был принят Кодекс законов о труде, который определял обязательность коллективных соглашений об оплате и условиях труда и правилах внутреннего распорядка, вводил обязательность минимальной заработной платы, устанавливаемой государством для конкретной должности, и тарифное регулирование оплаты труда.
В 1925 г. принимается «Положение об обеспечении в порядке социального страхования инвалидов труда и членов семейств умерших или безвестно отсутствующих инвалидов труда». В соответствии с этим документом человек получил право на пенсию в случае достижения 50 лет, потери трудоспособности и наличия 8-летнего трудового стажа. Размер пенсий составлял 40% средней заработной платы соответствующего пояса.
По данным А.А. Герцензона, нуждающиеся в пенсионном обеспечении к 1926 году распределялись следующим образом: инвалиды войны – 345 тысяч человек, семьи погибших на войне – 130 тысяч, прочие – 25 тысяч человек. На город приходилось – 150 тысяч человек, деревню – 350 тысяч.
В 1928 г. Постановлением Наркомтруда СССР определяется пенсионный возраст – 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин и вводятся пенсии по старости, первоначально распространяющиеся только на работников текстильной промышленности. Условием получения пенсии по старости было наличие 25-летнего трудового стажа. С этого момента трудовой стаж становится мерой индивидуального вклада на благо общества.
В это же время вводятся персональные пенсии, назначаемые деятелям партии, революции, науки. К 1928 г. насчитывалось 7000 таких пенсионеров.
В 1929 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «Об обеспечении в порядке социального страхования по случаю старости», согласно которому пенсионное обеспечение по старости распространялось на работников горной, металлургической, электротехнической промышленности, железнодорожного и водного транспорта. Охват системой социального обеспечения в период с 1929 г. по 1936 г. вырос с 10,9 до 25,6 млн. человек.
Реабилитация инвалидов осуществлялась через общественные организации – Всероссийский союз кооперации инвалидов (Всекоопинсоюз), Всероссийское общество слепых (ВОС), Всероссийское объединение глухонемых (ВОГ), находившиеся под жестким контролем государства. Трудоустройство инвалидов стало важной функцией собесов. Однако и в этом случае торжествовал классовый подход, ограничивающий реализацию принципа равнодоступности для всех граждан. «При проведении всей этой работы необходим твердый классовый подход. Нельзя трудоустраивать и обучать инвалидов, принадлежащих к социально чуждым элементам»[134].
С 1931 г. вводится новая классификация инвалидности, основанная на критерии «возможности–невозможности» человека осуществлять трудовую деятельность и самообеспечение. В этом же году при Народном комиссариате социального обеспечения создается Совет по трудовому устройству инвалидов и вводится обязательное бронирование на промышленных предприятиях 2% рабочих мест для инвалидов.
В 30-е годы в СССР был введен 7-часовой рабочий день и пятидневная рабочая неделя. Часть рабочих имела 6-часовой рабочий день.
Для 30-х годов характерно постоянное улучшение жизни всего советского народа. Лучше стало обеспечение одеждой, обувью, предметами культурного обихода. С 1932 г. по 1936 г. в 3,5 раза в расчете на душу населения увеличилось приобретение мебели и хозяйственных вещей. Более чем в 2 раза выросла заработная плата рабочих и служащих. За вторую пятилетку в жилищное, коммунальное и культурное строительство, здравоохранение было вложено почти столько же, сколько в тяжелую промышленность. В 4,6 раза возросли расходы на социально-культурное строительство. Втрое по сравнению с первой пятилеткой увеличились расходы на социальное обеспечение и социальное страхование. Создавалась и расширялась сеть санаториев и домов отдыха, путевки в которые предоставлялись за счет средств социального страхования. Во второй пятилетке отдыхало и лечилось в домах отдыха и санаториях 8,4 млн. человек. Средняя продолжительность жизни населения в 1938 г. составила 47 лет (до революции – 32 года). К 1939 г. общая грамотность населения составляла 81%.
Необходимо отметить, что данные социальные завоевания практически не распространялись на сельское население, которое по переписи 1926 г. составляло 82%. С 1921 г. была узаконена крестьянская общественная взаимопомощь (КОВ), на которую возлагалась вся работа по социальной защите на селе. Основными формами деятельности КОВ являлись: помощь инвалидам (пособия, ссуды, трудовая помощь), поддержка школ и больниц, изб-читален, организация общественных работ, поддержка нуждающихся. Позднее КОВ были трансформированы в кассы взаимопомощи при колхозах.
Важной вехой развития функций социального государства стало принятие в 1936 г. новой Конституции, в которой были закреплены, пусть и формально, права граждан на труд, социальное обеспечение, бесплатное медицинское обслуживание и образование. В Конституции декларировались равные без исключения права всех граждан – были сняты ограничения для лиц, ранее лишенных избирательных прав, уравнены права рабочих и служащих в пенсионном обеспечении.
К концу 30-х годов социальные функции государства, закрепленные в соответствующих нормативных актах, заключались в таких сферах, как государственное регулирование режимов и условий труда; оплата труда; нормирование труда; техника безопасности на производстве; государственное обеспечение инвалидов всех категорий; организация материально-бытового, культурного, лечебно-оздоровительного и санаторно-курортного обслуживания; деятельность учреждений социального обеспечения; работа ВТЭК; работа протезной промышленности; сеть касс общественной взаимопомощи; пенсионное обеспечение; социальное страхование; подготовка кадров работников по социальному обеспечению; планирование социального развития; весь комплекс здравоохранения, образования и культуры.
К середине 30-х годов СССР уже прошел два выделенных нами этапа развития социального государства – «социалистический» и этап правового социального государства, и приобрел все характеристики первичного социального государства и стал активно строить в рамках следующего этапа государство социальных услуг. Тем самым развитие СССР как социального государства опережало передовые страны Запада на 10-15 лет.