Поскольку причинность коррупционной преступности носит комплексный (системный характер), то и совокупность мер по предупреждению и борьбе с этим явлением должна носить также системный характер. В этом отношении авторы Криминологии (2004) под редакцией В.Н. Кудрявцева и В.А. Эминова и, в том числе, С.В. Максимов[525] оказываются непоследовательны, когда выделяют всего только два направления противодействия коррупции — правовое и организационное, игнорируя при этом две остальные группы факторов причинного комплекса коррупции (политические и психологические факторы), представленные в их же собственной модели.
К числу правовых мер, подлежащих включению в систему мер борьбы с коррупционной преступностью, авторы рассматриваемой концепции включают: а) законодательное закрепление перечня коррупционных преступлений, создающее необходимые правовые предпосылки для налаживания системы официального мониторинга данной группы преступлений; б) законодательное определение субъекта коррупционного преступления как лица, уполномоченного на осуществление публичных функций, которое бы охватывало не только должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, а также их учреждений, но и лиц, выполняющих управленческие функции на государственных унитарных предприятиях, в иных коммерческих организациях, управляемых при участии государства или выполняющих государственные и муниципальные заказы; в) законодательное определение системы государственных и негосударственных субъектов борьбы с коррупционной преступностью, основной или одной из основных функций которых будет борьба с данным феноменом; г) законодательное закрепление обязательств государства по возмещению вреда, причиненного потерпевшей стороне коррупционными преступлениями лиц, занимающих государственные должности, а также коррупционными преступлениями государственных и муниципальных служащих; д) разработка и принятие административного кодекса РФ, устанавливающего правила служебного поведения для всех категорий публичных служащих, в том числе правила общения с лицами, представляющими интересы коммерческих организаций, правила разрешения конфликта интересов и иные правила, которые регламентируются сегодня ведомственными нормативными актами; е) разработка и принятие кодекса РФ о дисциплинарных проступках с включением в него норм о дисциплинарной ответственности за коррупционные проступки.
К числу организационных мер борьбы с коррупционной преступностью на различных уровнях авторы рассматриваемой концепции указывают: а) совершенствование практики планирования борьбы с коррупцией на всех уровнях государственного и муниципального управления; б) создание системы постоянного мониторинга коррупционной преступности; в) введение практики обязательных отчетов органов государственной власти и местного самоуправления о состоянии коррупции и мер борьбы с ней; г) обязательное введение практики антикоррупционной экспертизы правовых актов (в частности, наделение Счетной палаты РФ функциями проведения антикоррупционной экспертизы бюджетных решений); д) введение в действие системы приоритетного декларирования доходов, расходов и имущественного положения юридических и физических лиц, участвовавших в приватизации государственной собственности, и членов их семей; е) последовательное снижение численности государственных и муниципальных служащих до оптимального уровня; ж) издание открытых информационных бюллетеней о состоянии доходов и имущества государственных служащих, занимающих должности, предусмотренные Конституцией РФ или конституциями субъектов РФ; з) обязательное ежегодное опубликование детальных бюджетов и списков должностных лиц аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления в соответствующих официальных изданиях.
Генеральной же линией в общем комплексе мероприятий по борьбе с коррупцей, — по мнению, В.А. Ванцева, — должно стать неукоснительное обеспечение решительной и беспощадной борьбы со взяточничеством — главной составляющей коррупционной преступности[526]1.
С нашей точки зрения, выделение «генеральной линии» в стратегии борьбы с коррупционной преступностью вообще и «борьбы со взяточничеством» в качестве таковой, в частности, нецелесообразно, так как причинность этого рода преступности носит комплексный и системный характер, в котором все факторы, а не только взяточничество, играют существенную роль. Поэтому, если уж и говорить о «генеральной линии», то в качестве таковой целесообразнее всего избрать именно системность этой борьбы, направленной одновременно на все существенные факторы причинного комплекса коррупционной преступности, а не на какой-либо один.
В целом же, оценивая приведенный список мер комплексной борьбы с коррупцией, мы должны отметить, с одной стороны, его адекватность, конкретность и точность, но, с другой стороны, — его существенную неполноту, бессистемность и сугубо тактический характер. Последнее обстоятельство, конечно, очень удачно, с точки зрения принятия неотложных и конкретных мер по укреплению системы противодействия коррупции, но оно же лишает нас возможности видеть общую, стратегическую картину и план действий по борьбе с этим негативным социально-политическим феноменом.
А.И. Долгова в числе специальных мер по предупреждению коррупции выделяет в качестве особо важных следующие: а) установление такого содержания служащим, которое способно обеспечить им и их семьям достойный уровень жизни; б) повышенный контроль за доходами и расходами государственных и ряда иных категорий служащих; аспектами поведения, взаимосвязанного с коррупцией (выдача информации, не подлежащей официальному распространению, и т. п.), кадровой политикой, использованием в том числе ротации кадров; в) режим обеспечения безопасности лиц, участвующих в борьбе с коррупцией, организованной преступностью, а также членов их семей и других близких людей; г) устранение фактов расхождения закрепленных законом задач, полномочий разных субъектов и правовых средств их обеспечения (например, когда негосударственным службам безопасности государственные правоохранительные органы не обязаны предоставлять необходимую информацию); д) введение режима исключительно служебного использования дорогостоящих государственных квартир, особняков, льгот, предоставляемых в связи с занятием государственной должности, при гарантированности частного жилья на общих, предусмотренных законом условиях; е) производство всех выплат из бюджетной системы Российской Федерации только на основе закона[527].
При всей справедливости и важности предлагаемого А.И. Долговой комплекса мер, мы в то же время должны отметить их еще менее системный и более «тактический» характер, чем в рассмотренной выше концепции авторов учебника под редакцией В.Н. кудрявцева и В.Е. Эминова и, в частности, подхода С.В. Максимова и В.А. Ванцева.
Развиваемая нами концепция полного причинного комплекса преступности позволяет, на наш взгляд, предложить и более общую, и более системную структуризацию системы мер противодействия коррупционной преступности, носящую именно стратегический, обобщающий характер, в которой рассмотренные выше меры частного и тактического характера могут найти свое особое место. Вместе с тем, такая общая структуризация позволяет увидеть и пробелы, неизбежно возникающие при более частном и «тактическом» подходе к пониманию задач борьбы с этим негативным социальным явлением. К числу важнейших таких пробелов мы относим, в частности, целое направление в борьбе с коррупцией, основанное на понимании роли особенностей личности государственного служащего и выражающееся в мерах, осуществляемых кадровыми службами органов государственной власти..
Поскольку общую причину коррупции мы понимаем и определяем как устойчивое, либо временное негативное нарушение равновесия между всеми факторами сдерживания и побуждения, действующими в среде государственных служащих (высших и низших государственных должностных лиц), то и общая стратегия противодействия коррупционной преступности может быть выражена в положении о необходимости усиления факторов сдерживания (противодействия) и ослаблении факторов побуждения, присутствующих постоянно и временно в сфере деятельности государственных служащих.
Во-первых, поскольку с объективной стороны факторами, противодействующими коррупции, являются: 1) устойчивая и постоянная величина угрозы наказания (санкции закона) в сопряжении с эффективностью работы правоохранительных органов; и 2) физический (технический) контроль за: а) движением государственной собственности, вверенной в управление государственным служащим (предупреждение противогосударственных коррупционных преступлений); и б) за принятием решений государственных служащих, касающихся собственности частных физических и юридических лиц; то и общими мерами противодействия коррупции на этом направлении борьбы с нею могут и должны быть:
1) ужесточение наказаний, предусмотренных законом за совершение коррупционных деяний там, где они недостаточны;
2) повышение эффективности работы правоохранительных органов по раскрытию коррупционных преступлений и наказанию виновных (повышение неотвратимости наказаний);
3) усиление контроля за операциями с государственными материальными ценностями (и государственной собственности в целом) — совершенствование их учета, охраны и т.д.;
4) усиление контроля за принятием решений государственными служащими в отношении частных физических и юридических лиц (правоохранительные органы, в том числе, суды, контролирующие органы, в том числе — лицензирования и т.д.).