При изучении основных элементов системы местного самоуправления следует использовать не только федеральное и региональное законодательство о местном самоуправлении, но и уставы муниципальных образований (в частности, обращаясь к уставам тех районных, городских, сельских муниципальных образований, где проживают студенты). Это поможет также более углубленно и предметно изучить вопрос о функциях местного самоуправления.
Важным вопросом данного раздела курса является вопрос об общих принципах местного самоуправления. Необходимо учитывать, что ни Конституция РФ, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержат прямого и исчерпывающего перечня данных принципов, так же как и Европейская хартия местного самоуправления. Вместе с тем данные правовые акты закрепляют основополагающие принципы местного самоуправления, не формулируя их специально в какой-либо конкретной статье. В литературе даются разные формулировки общих принципов, а порой указывается и разное их число. Поэтому вопрос об общих принципах носит дискуссионный характер. В связи с этим полезно будет для уяснения данного вопроса обратиться к литературе по данному вопросу, проанализировать вышеназванные правовые акты, изучить постановления Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления.
Рассматривая вопросы правового регулирования местных референдумов и муниципальных выборов, необходимо обратить внимание на особенности функционирования данных институтов муниципальной демократии, их правового регулирования.
Студенты должны уметь видеть различия между органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления, знать другие формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, обращаясь, в частности, к практике их использования в том муниципальном образовании, где проживают.
К разделу III. ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Изучая темы этого раздела, надо исходить из того, что реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных условий и предпосылок, среди которых особое значение имеют правовая, территориальная, организационная и экономическая основы местного самоуправления.
При изучении правовой основы местного самоуправления студенты должны особое внимание уделить Конституции РФ, прежде всего главе восьмой, а также статьям, которые имеют самое прямое отношение к вопросам местного самоуправления (ст. 3, 12 и др.).
Студенты должны ориентироваться в действующем федеральном законодательстве о местном самоуправлении, законодательных, нормативно-правовых актах субъектов федерации, понимать значение, знать структуру и содержание устава муниципального
образования, принимаемого на местном уровне. При этом следует ознакомиться с лучшим зарубежным опытом правового регулирования местного самоуправления, обращаясь, в частности, к Европейской Хартии местного самоуправления.
Необходимо четко представлять, какие вопросы местного самоуправления должны решаться на федеральном, региональном и местном уровне правового регулирования. В связи с этим следует изучить содержание Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором закрепляются соответствующие предметы ведения и полномочия каждого из уровней публичной власти в области местного самоуправления, а также законодательство субъектов РФ в области местного самоуправления.
Основополагающие принципы территориальной организации местного самоуправления закреплены в статье 131 Конституции РФ, а также в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При изучении вопросов территориальной основы местного самоуправления необходимо обратить внимание на то, что территориальная организация местного самоуправления сегодня жестко «не привязана» к административно-территориальному делению субъектов РФ, как это было закреплено в Законе РСФСР о местном самоуправлении (1991 г.). Следует обратить внимание на виды территорий муниципальных образований, формирование которых предусматривает Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Рассматривая вопросы образования и преобразования муниципальных образований, необходимо обратиться к практике субъектов РФ в сфере территориальной организации местного самоуправления. Изучение территориальной организации местного самоуправления предполагает также уяснение вопроса о том, кто и в каком порядке устанавливает и изменяет границы территории муниципального образования. Федеральное законодательство устанавливает принципы территориальной организации местного самоуправления и правовые гарантии решения вопросов территориальной организации местного самоуправления. Необходимо знать правовое содержание данных гарантий. При рассмотрении названных вопросов надо иметь в виду, что осуществляемая реформа местного самоуправления вносит существенные коррективы в территориальную организацию местного самоуправления, сложившуюся на основе Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», во многом унифицируя ее.
При рассмотрении вопросов темы «Организационные основы местного самоуправления» необходимо выяснить содержание понятия «структура органов местного самоуправления», ибо согласно Конституции РФ (ст. 131) население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Важно также сравнить действующее законодательство о местном самоуправлении и Закон РСФСР о местном самоуправлении (1991 г.), Закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», чтобы выяснить, как же решался вопрос о структуре органов местного самоуправления раньше и как решается сегодня. Необходимо также обратить внимание на изменения, которые произошли (после принятия Конституции РФ 1993 г. и нового законодательства о местном самоуправлении) в порядке и формах работы выборных и иных органов местного самоуправления. Особое внимание следует уделить статусу представительного органа местного самоуправления, а также статусу депутата, выборного должностного лица местного самоуправления. В рамках данной темы следует изучить законодательство о муниципальной службе, учитывая при этом, что к категории муниципальных служащих не относятся выборные должностные лица местного самоуправления, в частности главы муниципальных образований. В связи с этим надо внимательно изучить Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», а также законодательство субъектов РФ о муниципальной службе, имея в виду, что готовится принятие нового Федерального закона о муниципальной службе, в котором планируется более подробно и детально урегулировать отношения, связанные со статусом муниципального служащего, нежели это делает Федеральный закон об основах муниципальной службы (1998 г.).
При изучении темы «Экономическая основа местного самоуправления» важно не только рассмотреть вопросы о понятии и содержании муниципальной собственности, местного бюджета, но и изучить, как осуществлялось формирование финансово-экономических основ местного самоуправления, какое законодательство регулирует общественные отношения, составляющие эти основы. Очень важно уяснить содержание таких понятий, как муниципальная казна, минимальный местный бюджет, местные налоги и сборы, муниципальный долг, муниципальные гарантии, муниципальный заказ, муниципальные унитарные предприятия. Следует выявить, что нового вносит новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в регулирование экономической основы местного самоуправления.
Для понимания проблем правовой, территориальной, организационной и финансово-экономической основ местного самоуправления большое значение имеет уяснение особенностей организации местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях, включая города федерального значения, закрытые административно-территориальные образования, наукограды и др.
К разделу IV. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
При изучении данного раздела курса следует проанализировать, прежде всего, содержание понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия» применительно к местному самоуправлению, его органам. Важно уяснить содержание понятия «вопросы местного значения», обратившись к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом важно выяснить, какими правовыми нормами руководствуются муниципальные образования, закрепляя в своих уставах вопросы местного значения, как они разграничиваются между муниципальными образованиями различного вида. Необходимо учитывать, что в круг ведения местного самоуправления входят не только вопросы местного значения, но и вопросы, связанные с решением отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления. Следует изучить практику законодательного наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.