Следует также отметить, что британский Акт о парламентском уполномоченном по делам администрации 1967 г. специфически определяет компетенцию омбудсмена. В соответствии с секцией 5 (п. 1, подп. «a») уполномоченный расследует действия администрации, которые являются следствием плохого управления (maladministration). Следует заметить, что данный термин используется только в законодательстве Великобритании, является достаточно расплывчатым и требует специального толкования, которое осуществляется самим уполномоченным. Так, в настоящее время каноническим считается определение плохого управления, содержащееся в Ежегодном докладе Уполномоченного по делам администрации за 1993 г., его автором является тогдашний омбудсмен У. Рейд. Вместе с тем представляется, что данный термин имеет оценочный характер, и сам омбудсмен в процессе рассмотрения жалобы должен решить, является ли обжалуемый административный акт (действие или решение) проявлением плохого или хорошего управления. Поэтому более приемлемой является формулировка основания жалобы, принятая в большинстве государств: омбудсмен «рассматривает жалобы на действия, совершенные в пределах административных полномочий».
Анализ развития законодательства, обобщение практической деятельности омбудсменов государств Британского Содружества, а также их взаимодействия с иными элементами системы государственной защиты прав человека в данных государствах позволил выявить ряд общих тенденций развития этого института:
- рост влияния международного сообщества и права на национальные институты, а также интернационализация самого института. Становление института омбудсмена проходило в атмосфере признания международным сообществом приоритета соблюдения прав человека. Международные организации, такие, как ООН и Совет Европы, неоднократно призывали государства-члены к учреждению института омбудсмена или родственных ему институтов по защите прав человека. Так, например, мирные соглашения 1992 г. в Эль-Сальвадоре предусматривали учреждение института советника по защите прав человека. Безусловно, важным шагом в развитии идеи омбудсмена стало учреждение наднационального омбудсмена - омбудсмена Европейского союза в 1994 г., принятие Хартии Европейского союза об основных правах в декабре 2000 г.[21], а также принятие Парламентской Ассамблеей Совета Европы Рекомендации от 8 сентября 2003 г. N 1615 «Институт омбудсмена», перечисляющей существенные признаки данного института[22];
- функциональная специализация института омбудсмена, которая заключается в возможности его использования для защиты отдельных категорий прав или отдельных категорий субъектов прав. При этом следует отметить, что наряду с учреждением специализированных омбудсменов в последнее время наметилась тенденция совмещения в одном лице полномочий омбудсмена общей компетенции и специализированного омбудсмена. Наиболее ярким примером в данном случае является развитие института омбудсмена в Австралии. Однако в настоящее время британский Уполномоченный по делам администрации одновременно является и Уполномоченным по вопросам здравоохранения[23];
- расширение возможностей доступа к институту и фокусирование его деятельности на интересах заявителей. Для этого омбудсмены упрощают порядок обращения к ним, в том числе предоставляют возможность направлять обращения по телефону и по электронной почте. Вторым направлением решения данной задачи является широкое разъяснение средств омбудсменовской защиты, а также порядка их использования.
1.3.1. Англия
Британский парламент - один из старейших парламентов мира (часто его называют «праматерью» - точнее было бы говорить «праотцом» - парламентов). Он возник в конце XIII века и с тех пор продолжает функционировать без перерывов на протяжении всей политической истории страны.
Особенностью британского парламента является то, что он функционирует в уникальных условиях отсутствия в стране писаной конституции. Некоторые правила, относящиеся к его организации и деятельности, содержатся в обычных законах страны (их очень мало), другие - в неписаных нормах конституции, конституционных соглашениях. Положение парламента в конституционной системе определяется двумя фундаментальными принципами - парламентского верховенства и парламентарного (ответственного) правления. Реальное же функционирование всего парламентского механизма основано на существовании в стране двухпартийной системы. Под ее влиянием находится вся организация избирательного процесса - начиная от выдвижения кандидатов, деления страны на избирательные округа и кончая способом подсчета голосов избирателей. Она оказывает определяющее воздействие на внутреннюю организацию и деятельность парламента. Под ее влиянием сложились наиболее существенные конституционные соглашения, обусловливающие весь комплекс отношений между парламентом и правительством.
Британский парламент - чрезвычайно активное представительное учреждение. Он имеет длительные политические традиции и накопил богатый опыт ведения публичных дебатов и дискуссий. Его действительная роль определяется не столько формально принадлежащими ему полномочиями, сколько реальным положением в качестве форума, на котором публично и гласно обсуждаются вопросы внутренней и внешней политики, важные общественные и политические дела, волнующие население страны. Эта роль парламента со всей очевидностью обнаруживается в моменты острых политических и социальных кризисов, когда он становится центром политических дискуссий, фокусом всей политической жизни. Парламент способен влиять на ход событий, общественное мнение, политику правительства.
Контроль над правительством - главная функция палаты общин. Прежде чем рассмотреть различные формы парламентского контроля над правительством, остановимся вкратце на вопросе о роли палаты общин в формировании и реорганизации правительства.
Формально назначение премьер-министра - прерогатива королевы. Практически она должна остановиться свой выбор на лице, способном обеспечить поддержку большинства в палате общин. Обычно им становится лидер партии, победившей на парламентских выборах и имеющей большинство мест в палате общин.
В редких случаях, когда ни одна из партий не имеет абсолютного большинства в палате общин, глава государства может поручить сформировать правительство либо лидеру оппозиции, либо любому влиятельному политическому деятелю, способному обеспечить поддержку палаты общин (такая ситуация сложилась в 1974 г.). Что касается формирования правительства, то палата общин не принимает непосредственного участия в подборе кандидатур, не обсуждает, на какие посты кого назначить. Назначение и смещение министров - дискреционное право премьер-министра, ибо существует конституционное соглашение о том, что королева при осуществлении своей прерогативы назначать и смещать министров должна действовать по совету премьер-министра. Премьер-министр подбирает членов правительства из числа руководителей партии большинства. Членами правительства должны быть депутаты палаты общин или лорды. В основном это члены палаты общин и лишь несколько - члены палаты лордов.
Премьер-министр не обязан представлять на одобрение палаты общин список членов сформированного им правительства. Он не обязан также представлять на одобрение палаты решение о производимых им перестановках в правительстве.
Парламентская ответственность правительства - стержень всей системы контроля. В Великобритании существует система парламентарного (ответственного) правления. Это значит, что правительство формируется из числа членов парламента, несет ответственность перед парламентом (в этом случае под парламентом понимается только палата общин) и в случае вотума недоверия должно уйти в отставку. Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ в доверии правительству в целом. Этот акт, влекущий ответственность, может касаться неодобрения палатой либо общей политики правительства, либо какой-либо отдельной его меры. Основанием, влекущим ответственность, может быть также поражение правительства при голосовании по тому или иному мероприятию, предложенному правительством, либо, наоборот, одобрение меры, против которой правительство возражает.
В случае поражения в палате общин, за которым должна последовать отставка, правительство имеет право распустить парламент и назначить новые выборы. В английской политической практике, однако, вотум недоверия - явление, чрезвычайно редкое. В нынешнем веке имелось всего два таких случая и оба они касались необычной для парламента ситуации, когда правительство не имело большинства в палате и было образовано правительство меньшинства (это случилось в 1924 г. и апреле 1979 г.).
Оппозиция часто вносит в палату общин предложение о вотуме недоверия, но оно отклоняется партийным большинством, поддерживающим правительство. Вопрос о том, является ли поражение в палате достаточно серьезным, чтобы повлечь за собой уход в отставку и роспуск парламента, решает премьер-министр.
Формы парламентского контроля - вопросы депутатов министрам, предложения, специальные комитеты. Особое место в этом механизме занимает финансовый контроль. При парламенте функционирует парламентский уполномоченный по делам администрации (омбудсмен).