Противоположная точка зрения сводится к тому, что реформам присуще свойство сильной взаимодополняемости. Приватизация - не такое уж великое достижение, ее можно осуществить, когда пожелаешь, хотя бы раздав имущество своим друзьям. Другое дело - создание частной рыночной экономики, однако для этого требуются институциональные рамки - набор надежно действующих законов и правил. Обеспечьте решение этой задачи, и можно приступить к более масштабной приватизации, когда будет "готова" институциональная инфраструктура, хотя ориентированная на заинтересованные лица приватизация мелких и средних фирм (связанная с меньшими злоупотреблениями и требующая более простых регулирующих структур) может осуществляться быстро, не дожидаясь того момента, когда появится соответствующая институциональная инфраструктура.
Люди, обеспокоенные определением последовательности и темпов реформ, были озабочены и тем, что без надлежащей стратегии вероятность успеха реформ будет ограничена, а провал подорвет возможность их неуклонного проведения. Главное - успех, а не скорость. Действительно, если бы реформы не выглядели устойчивыми, у инвесторов не было бы стимула брать на себя долговременные обязательства, столь необходимые для обеспечения роста. Существовала вероятность оказаться в "западне" равновесия на низком уровне. Успешные стратегии перехода должны были обладать свойством последовательности во времени и обеспечивать политическую стабильность.
Что же мы усвоили из опыта переходных экономик? Некоторые из наиболее красноречивых уроков касаются самого политического процесса реформирования. Одна из теоретических проблем состоит в том, что группы интересов не просто находятся в гуще процесса реформ. Реформы способствуют возникновению новых политических сил. Ранние реформы в стиле "срывания низко висящих плодов" могут -и во многих случаях так и происходило - создавать новые группы интересов (часто связанные с реформаторами), которые затем используют свои возможности, чтобы заблокировать последующие реформы. Можно привести несколько примеров.
Безусловно, легче начинать процесс приватизации банков, приватизируя существующие банки в пользу отечественных групп. Новые отечественные частные банки затем смогут упрочить свое положение, прежде чем возникнет конкуренция со стороны иностранных банков. Проблема здесь заключается в том, что частные группы, владеющие первыми приватизированными банками, постараются использовать всю свою пробивную политическую силу для того, чтобы предотвратить продажу банков иностранцам или непосредственный приход иностранных банков в страну.
Многие страны в действительности приняли политику "приватизировать сейчас, регулировать потом". И опять ранняя приватизация, по сути, в нерегулируемой среде создала сильную и естественную заинтересованность в воспрепятствовании последующим попыткам регулирования в случае естественных монополий или создания конкурентного рынка в тех отраслях, где конкуренция была жизнеспособной22.
Хотя предполагалось, что приватизация "обуздает" политическое вторжение в рыночные процессы, она дала дополнительный инструмент, посредством которого группы особых интересов и политические силы смогли сохранить свою власть. Например, в ходе разного рода сомнительных договоренностей политические союзники реформаторов "покупали" активы (например, на деньги, занятые у правительства или у банков, которым правительство предоставило соответствующие привилегии) , причем часть полученной от них прибыли использовалась на финансирование политических кампаний реформаторов.
Аргумент Коуза о том, что произойдет быстрое перераспределение активов в пользу "эффективных" производителей, оказался отчасти несостоятельным ввиду отсутствия подлинного вторичного рынка по тем же причинам, по каким не было и реального первичного рынка, так
22 Эта проблема вышла за рамки определения последовательности реформ и оказалась па уровне непонимания самой сути рыночной экономики. Вместо того чтобы рассматривать частную собственность и конкуренцию как "сиамских близнецов" -инструменты эффективного создания богатства, приватизацию превратили в главный фетиш, в то время как политика конкуренции и другие меры рыночного регулирования рынка считались чем-то второстепенным. Западные советники сделали акцент не па политике конкуренции, а на других вопросах, таких, как скорость приватизации.
что активы в большей мере расхищались, чем перепродавались. Однако в коузовском подходе была еще одна проблема. Для поддержания устойчивости важно не только прояснение прав собственности, но и то, каким образом это происходит. Предположим, что есть несколько сторон с нечетко определенными претензиями на "куски пирога". Одна стратегия состояла бы в том, чтобы наделить какую-то сторону ясными правами собственности (возможно, на основе политических соображений), а затем разрешить торговлю ими. Но другие стороны, вероятно, отвергнут подобное наделение правами и будут саботировать это "решение", поскольку оно игнорировало бы весь процесс обсуждения и достижения соглашения, в результате которого согласованные права собственности можно было бы четко зафиксировать и уважать. В этом альтернативном варианте урегулирования путем переговоров между заинтересованными лицами точные изначальные доли были бы неясны, однако все стороны имели бы стимулы прийти к какому-то соглашению, которое затем могло поддерживаться с целью развития бизнеса.
"Грабящая рука" государства; "мягкая перчатка" приватизации
Одна из теорий, ратующих за приватизацию независимо от наличия конкурентной или даже регулируемой среды, - теория "грабящей руки" государства23. Последнее представляется главным источником проблем: оно вмешивается в работу государственных компаний и "грабит" частные фирмы. Акцент делается на провалах государства, а не рынка24. Приватизация предприятий и деполитизация экономической жизни являются всеобъемлющими политическими целями.
Историки могут с полным основанием заинтересоваться тем, как программы, осуществленные "архитекторами" российской приватизации, смогли привести к нынешней системе экономической олигархии и дезорганизации. Теория "грабящей руки" рассматривает государство как безнадежно коррумпированное, в то же время на частный сектор смотрит через "розовые очки". Однако осуществляемая программа передачи активов в частный сектор без регулирующих гарантий ("деполитизация") преуспела лишь в том, что надела на "грабящую руку" "мягкую перчатку" приватизации. "Грабящая рука" продолжает "грабить", и надежд на ограничение обществом такого "грабежа" стало даже меньше. Быстрая либерализация сферы вывоза капитала позволила банковскому сектору похищать миллиарды долларов ежегодно, в то время как "архитекторы" этой либерализации вели переговоры о новых миллиардах внешних займов.
Экономические и политические силы - стимулы - добиваются результатов, резко отличающихся от того, что предсказывали сторонники
23См.: ShlciferA., Vishny R. Op. cit. •
24 Шлайфер и Вишиы подчеркивают, что российская программа приватизации "не делала акцепта на корпоративном управлении как раз потому, что предполагалось снизить ущерб от провалов государства, а не от провалов рынка" (Shleifer A., Vishny R. Op. cit.).
теории "грабящей руки" (некоторые из них все еще утверждают, что, хотя с начала процесса перехода прошло уже десять лет, производство продолжает падать, а неравенство населения - ужасающе расти, мы слишком спешим с выводами). И чему нам следует удивляться? Это не первый случай, когда те, кто имел укорененные интересы, использовали политические процессы для их сохранения и упрочения. В данном эпизоде примечательно то, что экономисты, которым следовало бы лучше знать ситуацию, "приложили руку" к созданию подобных интересов, полагая, невзирая на длительную историю, доказывающую обратное, что коузовские силы приведут к эффективным социальным результатам.
Облачение "грабящей руки" в "мягкую перчатку" не решает центральную проблему безответственности власти - общественной или частной. Вот почему я настаиваю на стратегии децентрализации, на перемещении власти вниз, на уровни, где можно использовать местные институты (например, предприятия, ассоциации, профсоюзы и местные правительства) для защиты собственных интересов и распоряжения своими ресурсами для постепенной комплексной перестройки функционирующих институтов.
Современные дебаты: шоковая терапия или инкрементализм
Стандартная западная доктрина, подобная Вашингтонскому консенсусу, исходила из того, что Хиршмэн25 назвал идеологическим, фундаментальным и всеохватывающим подходом к реформам в противоположность инкрементальному, постепенному, корректирующему и адаптивному. У меня нет особых возражений против шоковой терапии как способа быстрого восстановления нормальных ожиданий, скажем, в рамках антиинфляционной программы. Спор больше велся по поводу попытки использования шокотерапевтического подхода к "установлению" институтов там, где его лучше было бы называть подходом "блицкрига". Исторически такой подход к изменению институтов ассоциируется с якобинством Великой французской революции и (ирония судьбы) - с большевизмом Октябрьской революции в России.
В критике якобинско-болыпевистского подхода к институциональным изменениям существует "австрийская" традиция. Работы К. Поппера и Ф. Хайека придали этой традиции современный австрийский "привкус", однако ее корни уходят в прошлое по крайней мере ко времени критики Э. Бурке якобинства Великой французской революции26. П. Мюррелл воспользовался этой традицией в своей критике шоковой терапии27. Я исхожу из того, что неформальные